Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.
L’article 55(1) de la loi sur les conseils locaux dispose que chaque année, au titre de la loi sur la dotation budgétaire, le ministre des Finances alloue des crédits aux conseils pour l’exercice de leurs fonctions. Un montant est attribué à chaque conseil par le ministre de tutelle des collectivités locales sur la base de la formule énoncée dans l’annexe 8 de la loi sur les conseils locaux. Ces enveloppes sont mises à la disposition des conseils par ledit ministre sur demande écrite du secrétaire exécutif.
Conformément à l’annexe 8 de la loi sur les conseils locaux, l’enveloppe financière attribuée aux conseils couvre l’aménagement paysager et l’entretien des parcs et jardins, la maintenance et les aménagements du réseau routier, la gestion et l’administration des déchets. Des crédits sont affectés à chacune de ces catégories de dépenses, puis répartis entre les conseils locaux sur la base de la formule figurant dans ladite annexe. Chaque conseil local reçoit une part du montant total des crédits affectés à chaque catégorie, cette part correspondant à la superficie que couvrent les installations considérées dans une commune donnée, divisée par la superficie totale que couvrent ces installations à Malte.
Par exemple, les crédits attribués à chaque conseil local pour l’aménagement paysager et l’entretien des parcs et jardins est égal à la superficie que couvrent les parcs, jardins, zones non agricoles et bas-côtés dans chaque commune proportionnellement à la superficie totale que couvrent les parcs, jardins, zones non agricoles et bas-côtés de l’ensemble des communes de Malte, multipliée par le montant total des crédits que le gouvernement alloue à l’entretien des parcs, jardins, zones non agricoles et bas-côtés.
En dehors de cette enveloppe annuelle, le gouvernement central peut allouer des crédits supplémentaires aux titres de fonds ou programmes spéciaux ad hoc.
L’article 58 de la loi sur les conseils locaux prévoit que le ministre de tutelle des collectivités locales peut, sur approbation du ministre des Finances, lever des fonds spéciaux et les mettre à la disposition des conseils locaux. Le ministre alloue ces fonds par voie réglementaire.
Par ailleurs, conformément à l’article 60 de la loi sur les conseils locaux, chaque conseil local est autorisé à lever des fonds au moyen d’un programme ad hoc en sus des crédits qui lui sont alloués au titre de l’article 55 de ladite loi.
Au cours du processus de consultation, le ministère de la Justice, de la Culture et des Collectivités locales a mentionné une augmentation totale de 3,956 millions € des allocations financières versées aux conseils locaux en 2017 par rapport à l’année précédente (2 millions € en dotations directes allouées d’après la Formule de financement contenue dans la loi sur le Huitième Programme des conseils locaux et 1,956 million € pour les initiatives spécifiques).
Toutefois, en vertu de son article 61, la loi sur les conseils locaux interdit expressément aux conseils locaux d’autoriser des travaux dont la valeur dépasse le montant annuel des crédits qui lui sont attribués pour l’exercice financier en cours, compte tenu du montant prévu pour le paiement des actes d’administration ordinaire, à moins que le ministre de tutelle des collectivités locales et le ministre des Finances ne donnent leur accord après avoir reçu une demande écrite du secrétaire exécutif indiquant l’excédent net des exercices précédents. Si le montant alloué au conseil local au titre de la loi sur la dotation financière est jugé insuffisant, le ministre des Finances et le ministre de tutelle des collectivités locales peuvent approuver l’attribution de crédits supplémentaires.
En outre, les conseils locaux n’ont pas le droit de conserver, ou d’investir dans des entreprises commerciales, des fonds reçus dans le cadre des subventions du gouvernement central sans l’accord écrit du ministre de tutelle des collectivités locales.
L’article 55(3) de la loi sur les conseils locaux dispose que lorsque le ministre affecte la somme appropriée à un conseil local, il peut en retenir une partie s’il l’estime nécessaire aux fins suivantes : compensation d’un solde négatif, production de copies des procès-verbaux des réunions du conseil local et du comité financier dans les 3 (trois) jours ouvrables suivant leur approbation, production de copies des états financiers ou autres documents dont ladite loi impose la communication, et la production, à tout moment, de documents pouvant être exigés en application de ladite loi, ou le paiement, par les conseils locaux, de pénalités pour non-présentation au gouvernement central, dans les meilleurs délais, de déclarations ou autres documents financiers. Ce montant ne peut dépasser 1 % des crédits d’un exercice donné.
En outre, en application de l’article 55(3) de la loi sur les conseils locaux, le ministère des Finances peut chaque année allouer des crédits pour compenser le cofinancement de projets de l’Union européenne.
Les dépenses de chacun des conseils locaux sont suivies et contrôlées par le gouvernement central dans le cadre de la dotation annuelle. Selon l’article 56(1) de la loi sur les conseils locaux, chaque conseil local doit présenter ses prévisions de recettes et dépenses pour l’exercice financier suivant au plus tard 2 (deux) mois après sa première élection puis, ultérieurement, une fois au mois de janvier de chaque exercice financier ou dans les 15 jours à compter de la date à laquelle il est informé des crédits qui lui seront attribués, la date la plus tardive étant retenue. Avant de les communiquer au gouvernement central, chaque conseil local approuve lesdites prévisions puis les transmet au ministre de tutelle des collectivités locales dans les délais impartis par la loi.
Les donations, sous quelque forme que ce soit, aux conseils locaux sont interdites en application de l’article 63A de la loi sur les conseils locaux.
Pour obtenir des fonds supplémentaires, les conseils locaux n’ont qu’une capacité limitée d’emprunter des capitaux auprès d’acteurs non gouvernementaux. En vertu de l’article 3(2)(a) de la loi, les conseils locaux n’ont pas le droit d’emprunter ou de prêter de l’argent sauf sur autorisation écrite du ministre de tutelle des collectivités locales, donnée avec l’assentiment du ministre des Finances. Si le prêt qu’il est proposé de souscrire pour financer un projet est remboursable sur une durée supérieure à 8 (huit) ans, les habitants de la commune doivent y consentir par référendum, conformément à l’article 3, paragraphe 6, de la Charte. L’article 63 de la loi sur les conseils locaux interdit aux conseils locaux d’investir dans quelque entreprise commerciale que ce soit s’ils n’y ont pas été autorisés par écrit par le ministre de tutelle des collectivités locales, et conformément à l’article 61 de ladite loi les conseils locaux ne peuvent autoriser de travaux dont la valeur dépasserait la dotation annuelle leur ayant été affectée pour l’année financière en cours compte tenu du montant prévu pour le paiement des actes d’administration ordinaire. 179. Il ressort clairement de ce qui précède que la loi sur les conseils locaux contient des dispositions précises et assez contraignantes en matière d’attribution des subventions gouvernementales aux conseils locaux. Sur le plan financier, ceux-ci sont totalement tributaires des subventions annuelles du gouvernement central et ils ne peuvent obtenir un financement supplémentaire ou des fonds spéciaux que sur autorisation et approbation écrire délivrée par le gouvernement central via le ministre de tutelle des collectivités locales et le ministre des Finances.
Lors du processus de consultation, le Médiateur a indiqué aux rapporteurs que les fonds alloués par le pouvoir central aux conseils locaux étaient insuffisants et qu’en conséquence ces derniers connaissaient des difficultés financières qui les empêchaient d’exercer et d’accomplir efficacement leurs fonctions au titre de la loi sur les conseils locaux. Par exemple, le Bureau du médiateur a reçu de nombreuses plaintes contre les conseils locaux de la part de citoyens demandant le remboursement des frais de réparation de véhicules suite à des dommages imputables au mauvais état des routes, dont l’entretien incombe aux conseils locaux. D’après le médiateur l’entretien des routes, des rues, des trottoirs et des passages ne peut être assuré dans de bonnes conditions que si les conseils locaux, qui ne sont pas indépendants économiquement mais dépendent de la dotation qui leur est accordée chaque année par le pouvoir central, reçoivent des fonds suffisants pour, notamment, mettre en œuvre des projets d’entretien des routes dans l’intérêt des habitants et des visiteurs.
Il est important de noter que la loi sur les conseils locaux ne contient aucune disposition autorisant ceux-ci à générer des recettes en levant des impôts, contrairement à l’article 9, paragraphe 3, de la Charte, que la République de Malte n’a pas encore ratifié. Aussi les conseils locaux demeurent-ils financièrement tributaires du gouvernement central, ce qui les empêche de régler leurs affaires en toute indépendance, contrairement à l’objectif de la Charte de créer des collectivités locales autonomes. S’ils ne peuvent, en toute indépendance, déterminer leurs dépenses et générer des recettes en levant des impôts locaux, les conseils locaux ne peuvent être considérés comme étant entièrement autonomes.
Par ailleurs, les subventions ne sont allouées aux conseils locaux que pour remplir des objectifs spécifiques, comme le montrent les catégories de dépenses citées plus haut, et sont donc destinées à remplir ces objectifs. À cela s’ajoute la liste, tout à la fois restrictive et détaillée, des fonctions confiées aux conseils locaux en vertu de l’article 33 de la loi. Aussi pourrait-on estimer que les conseils locaux ne sont pas aptes à disposer librement de leurs ressources financières. Les subventions qui leur sont allouées visent au contraire à couvrir des catégories de dépenses spécifiques et ils n’ont ni la possibilité ni la capacité financière d’entreprendre des tâches non obligatoires.
Quant à la question de l’adéquation des subventions versées aux conseils locaux, il faut examiner les sommes allouées pour y répondre. À la lecture des statistiques citées plus haut, il apparaît que le montant des ressources des conseils locaux n’a pas évolué depuis des années et que les dépenses encourues pour ces derniers ne représentent qu’une part infime – environ 1 % – des dépenses annuelles totales du gouvernement. Cela pourrait toutefois être dû au fait que le législateur ne leur a pas confié un vaste éventail de fonctions et responsabilités. Étant donné que les fonctions des conseils locaux sont limitées et que leurs dépenses sont préalablement estimées dans les budgets annuels, approuvées par la Chambre des représentants et engagées par le gouvernement central moyennant l’allocation de subventions, il ne semble pas surprenant que celles-ci restent peu élevées.
Si des conseils locaux qui souhaitent lancer de nouveaux projets ou accroître leurs dépenses sortent du champ d’application restreint de la loi sur les conseils locaux, ils doivent solliciter des crédits supplémentaires, soit directement auprès du gouvernement central, soit en souscrivant un emprunt après avoir obtenu le consentement de ce dernier. Cela relève exclusivement du gouvernement central. Par ailleurs, au cours de la visite de suivi, la délégation a appris qu’il était loin d’être facile pour les conseils locaux d’obtenir des fonds supplémentaires afin d’exécuter des tâches non incluses dans ladite loi ou de réaliser des projets d’infrastructure, voire de s’acquitter de leurs responsabilités plus efficacement, et que c’était un processus de longue haleine. En outre, la liste restrictive des fonctions figurant dans cette loi ne laisse que peu de marge de manœuvre aux conseils pour entreprendre des projets de plus grande ampleur et plus onéreux dans l’intérêt des citoyens.
La délégation a appris que les conseils locaux connaissaient des difficultés financières les empêchant d’exercer leurs fonctions pleinement et effectivement. Ses interlocuteurs ont souligné que le montant de la subvention allouée chaque année était insuffisant. Étant donné que les conseils locaux ne peuvent pas lever d’impôts et que leurs recettes et ressources monétaires sont fortement limitées, ils sont de toute évidence confrontés à de sérieuses difficultés dans l’exécution de leurs fonctions.
Hormis ce qui précède, notons qu’une partie des ressources financières affectées à certains conseils locaux sont employées par les communautés existant et fonctionnant au sein de diverses communes, ce qui limite encore le montant de la subvention allouée à ces conseils.
Il s’ensuit que la République de Malte ne respecte pas l’article 9, paragraphe 1, de la Charte puisque les subventions que reçoivent les conseils locaux pour l’exécution de leurs fonctions sont insuffisantes et que, faute de ressources économiques, ils ne sont pas en mesure d’exécuter leurs fonctions efficacement ou ils ne le peuvent pas du tout.