Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.
Les communes disposent d’un véritable contrôle de leurs finances et d’une liberté considérable pour déterminer leur base de revenus (impôts et redevances) et leur endettement. Le système de dotations de l’État garantit à chaque commune une certaine part, résultant d’un calcul, de la dotation globale, sans contrôle ultérieur de l’État, risque de remboursement ni affectation à un domaine précis.
Les communes de Finlande ont le droit de collecter un impôt municipal. Chaque année, le conseil municipal fixe le taux de l’impôt sur le revenu, qui est par exemple de 22 % actuellement dans la ville de Raasepori. De plus, la commune collecte 0,37-1,35 % de l’impôt foncier selon la nature du bien foncier, et une part de l’impôt sur les sociétés correspondant principalement à la part de cet impôt payé par les sociétés locales imposables. Dans le cas de Raasepori, par exemple, ces impôts constituent au total 57 % des revenus de la commune. De plus, les communes ont le droit de collecter une redevance auprès des propriétaires de chiens, mais très peu d’entre elles usent de ce droit.
L’administration fiscale finlandaise gère les impôts pour le compte des communes. Celles-ci paient une partie des dépenses centrales liées aux impôts. Les communes ne sont pas autorisées à collecter d’autres impôts locaux.
La législation actuelle décrit très précisément l’équilibre financier. Si le bilan financier annuel d’une commune affiche un déficit global, elle doit préparer un plan d’équilibre sur quatre ans afin de revenir à un bilan excédentaire. Les communes ont aussi une excellente connaissance des indicateurs montrant qu’une procédure d’évaluation est nécessaire et peuvent adapter leurs activités afin d’éviter une telle procédure. Les comptes doivent être à l’équilibre ou excédentaires. Tout déficit dans le bilan d’une commune doit être résorbé dans un délai de quatre ans à compter du début de l’année suivant l’adoption des états financiers. Dans son plan financier, la commune doit décider de mesures spécifiques pour éliminer le déficit pendant la période indiquée.
Les communes ont compétence pour modifier les taux d’imposition, contracter des prêts, ajouter des redevances et contrôler l’évolution des coûts au moyen d’évaluations comparatives, etc. Les services financiers des communes ont habituellement une grande expertise et ont régulièrement recours à des techniques et services de maîtrise des coûts conçus par des acteurs externes. Dans les circonstances optimales, les fonctionnaires et les responsables politiques locaux ont une bonne compréhension mutuelle de leur responsabilité en matière d’équilibre des dépenses. Cette tâche est difficile dans un contexte où les citoyens attendent des services plus nombreux et de meilleure qualité et où les mesures visant à renforcer la qualité et élargir l’éventail des services sont impopulaires.
Concernant la réforme à venir, d’après le groupe parlementaire des Verts, les communes s’inquiètent principalement de leur financement, dont les modalités restent encore à déterminer. Elles pourraient perdre plus de la moitié de leurs fonctions et de leurs financements. Reste à voir si les financements restants suffiront à couvrir les services nécessaires, à construire et entretenir les infrastructures liées à ces services et à gérer la dette déjà accumulée. Les communes s’inquiètent aussi de la continuité de la chaîne des services lorsque la commune assure une partie d’un service et la région l’autre partie. Par exemple les services de l’emploi sont liés aux services sociaux, etc. Il est possible que les régions externalisent certaines de leurs fonctions auprès des services de l’emploi des grandes villes si celles-ci ont établi des pratiques efficaces. Il est préférable de préserver la flexibilité en matière de division du travail. Si la réforme actuelle se poursuit comme prévu, l’autonomie des instances régionales sera plus restreinte que celle des communes actuelles et leurs finances seront plus étroitement contrôlées.
L’équilibre entre les responsabilités et les finances (le principe de proportionnalité, article 9, paragraphe 2, de la Charte) fait en Finlande l’objet de vastes débats depuis de nombreuses années. La commission parlementaire sur le droit constitutionnel a déclaré ce qui suit : « lorsque des obligations légales sont imposées (aux collectivités locales), il convient de s’assurer qu’elles ont réellement la capacité de remplir ces obligations » (25/1994). La commission constitutionnelle se réfère souvent à cette déclaration lorsqu’elle évalue la capacité financière des collectivités locales à assurer de nouvelles fonctions. De plus, le programme gouvernemental de 2015 du Premier ministre Sipilä affirme que « le Gouvernement n’assignera pas de nouvelles responsabilités ou obligations aux communes pendant son mandat. Si des coupes sont faites dans les transferts du pouvoir central aux collectivités locales, le Gouvernement réduira en proportion les responsabilités des collectivités locales ». Pendant la visite, le maire de Raasepori a souligné que par le passé il était arrivé que l’État délègue de nouvelles tâches aux communes sans compenser suffisamment le coût de leur exercice. Lors du processus de consultation, le gouvernement a fait part de son intention de résoudre ce problème. Le gouvernement actuel a promis de réviser et réduire les responsabilités des communes dans le cadre de la Réforme 2 : Réduire les coûts des collectivités locales par la suppression de tâches et d’obligations. Une demande de réponse rapide à ce sujet a aussi été adressée au Centre d’expertise sur la réforme de l’administration locale en février 2016. Plusieurs gouvernements nationaux finlandais ont fait dans leurs programmes gouvernementaux des déclarations visant à exprimer aussi clairement que possible leur position sur ce sujet, mais il leur a parfois été difficile de trouver un juste équilibre entre l’octroi de fonds pour couvrir le coût de nouvelles responsabilités et la tendance des divers ministères à ajouter un grand nombre de tâches sans étudier suffisamment leur impact sur les finances municipales. L’APLRF a exprimé très clairement son avis à ce sujet et contribué à l’élaboration de lignes directrices claires sur la manière dont le financement de nouvelles responsabilités devrait être organisé.
Le programme gouvernemental pour les finances des collectivités locales contient un chapitre spécifique sur l’octroi de fonds suffisants aux diverses communes. L’outil d’analyse (Programme pour les finances des collectivités locales) a été conçu ces dernières années et s’adresse actuellement à des communes de tailles diverses (en nombre d’habitants). La charge financière est exprimée d’après la nécessité de lever des impôts locaux sur le revenu. Le ministère de l’Environnement et le ministère des Transports et des Communications sont maintenant associés à la préparation de ce programme, en coopération avec le ministère de la Protection sociale et de la Santé et le ministère de l’Éducation et de la Culture, afin de mieux garantir que les collectivités locales et leur financement soient dûment pris en compte dans tout projet de législation de ces ministères. L’état actuel du programme fait apparaître clairement des difficultés concernant l’équilibre entre les finances et les responsabilités. Le programme précise les catégories de communes qui devront être particulièrement prudentes ces prochaines années.
Dans la loi révisée sur les collectivités locales, les questions financières sont principalement traitées dans la Partie VI, des articles 110 à 125. L’accent est mis dans cette partie de la loi sur un contrôle plus étroit des finances locales. Il est attendu des conseils municipaux qu’ils jouent un rôle essentiel dans la gestion des communes et exercent un plus contrôle accru sur l’ensemble de la collectivité locale en tant que personne morale, y compris un suivi des entreprises municipales. La nouvelle législation souligne le rôle de la planification financière pour trouver un meilleur équilibre économique, maîtriser la dette et évaluer les risques auxquelles la commune est exposée.
Pour les communes qui rencontrent des difficultés économiques particulières, une « procédure d’évaluation » est entrée en vigueur en 2017 (voir l’article 118 de la LCL). Cette procédure mettait l’accent sur les questions opérationnelles et a aidé les communes à équilibrer leurs budgets au moyen de mesures concrètes et d’une bonne coopération avec l’État. La Finlande a ainsi suivi la recommandation 311 (2011) dans le traitement de ce problème. D’après les informations fournies par le ministère finlandais des Finances au cours du processus de consultation, une commune doit engager cette procédure sur la base d’indicateurs liés à l’endettement, au niveau de ses recettes, à l’équilibre budgétaire et à son déficit cumulé. L’article 118 de la LCL dispose que la procédure peut être engagée en cas de déficit budgétaire excessif d’une commune pendant plus de quatre ans ou si deux états financiers annuels successifs d’une commune affichent un certain montant de déficit par habitant, un taux locale d’imposition sur le revenu relativement élevé ou un déficit cumulé des groupements de communes. Tous les indicateurs sont définis dans la loi et les autorités finlandaises ont souligné que la nouvelle législation de 2015 avait introduit quelques simplifications mineures des indicateurs ainsi que la prise en compte d’indicateurs couvrant l’ensemble d’un groupement de communes. Un autre changement important tient au fait que les autorités municipales conjointes seront incluses dans la procédure en plus des communes individuelles (voir l’article 119). Ces autorités municipales conjointes sont évaluées par un contrôleur désigné, dont le rapport est adressé à toutes les communes de l’instance conjointe plutôt qu’à un groupe de travail composé de représentants ministériels et municipaux, comme c’est le cas lorsqu’une commune individuelle est évaluée.
Le système actualisé de dotation de l’État est entré en vigueur début 2015. Il a rendu le financement plus ouvert et plus transparent, en réduisant le nombre des facteurs entrant dans le calcul et en affinant les facteurs de coût afin de mieux refléter l’évolution réelle des coûts dans les communes. Le nouveau système a entraîné des changements quant aux dotations de l’État dans les régions les plus éloignées, contribuant à combler certaines lacunes du financement et ainsi à mieux garantir les services de base aux citoyens.
Le nouveau programme pour le financement des collectivités locales a été introduit en vertu de la nouvelle loi sur les collectivités locales (article 12). Il a pour but d’évaluer la situation actuelle des finances des collectivités locales et de calculer d’éventuelles modifications au cours des prochaines années. Il s’inscrit dans un programme plus général relatif aux finances du secteur public (fondé sur la base et introduit en vertu de la législation européenne) et vise à donner une vision d’ensemble des finances locales et une indication du niveau de développement des communes de différentes tailles. Le programme n’est pas destiné à une commune spécifique, mais fournit à chacune d’elles un cadre économique général pour évaluer sa situation présente et la manière dont leurs finances pourraient évoluer à l’avenir. Le programme est lié au budget de l’État et restreint par un plafond de dépenses fixé par le gouvernement. Il s’agit d’un cadre fixe pour la durée du mandat gouvernemental, dont l’objectif est de parvenir à un meilleur équilibre entre les services et les finances (dans les collectivités locales). Le gouvernement a défini des objectifs clés afin de réduire le volume des obligations des communes tout en réalisant des économies sur les coûts des services sociaux et de santé.
D’après le parti de l’Alliance de gauche, les nouvelles autorités régionales devraient avoir le droit de collecter des impôts et disposer ainsi du meilleur moyen de contrôle possible sur le financement et la gestion de leurs responsabilités. Les parlementaires sociaux-démocrates ont également affirmé que si le nouveau niveau régional n’avait pas le droit de lever des impôts ni de contracter des prêts pour investissements, on pouvait se demander s’il s’agissait bien d’une réforme « régionale », puisque les autorités régionales fonctionneraient dans les faits comme un élément du pouvoir national, le seul aspect d’autonomie étant l’élection des conseils régionaux. Cependant, d’après le conseiller juridique de l’APLRF, il reste encore à déterminer si la Constitution permet aux régions de lever des impôts. L’article 9, paragraphe 3, de la Charte européenne de l’autonomie locale prévoit le droit de lever des impôts, mais ce droit est refusé aux régions en vertu de l’argument selon lequel la Constitution le restreint expressément aux seules communes. Au cours du processus de consultation, le Gouvernement finlandais a confirmé qu’aux termes du projet de loi « le nouvel échelon régional disposera[it] d’un financement stable. Il recevra des dotations de l’État résultant d’un calcul […]. Les régions pourront aussi définir et fixer librement le niveau des charges et redevances ». Par conséquent, « le droit d’imposition des nouvelles régions ne pourra être analysé qu’au cours de la prochaine phase de la réforme ». Cependant, les rapporteurs souhaitent attirer l’attention des autorités finlandaises sur le fait qu’une véritable démocratie régionale implique l’existence de garanties tangibles en matière fiscale. A la fois la Charte et le Cadre de référence de la démocratie régionale exigent que les collectivités régionales, dans la mise en œuvre de leurs compétences, puissent compter notamment sur leurs ressources propres, dont elles peuvent disposer librement. Tous deux également prévoient que les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités régionales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive.
Du point de vue des finances publiques, le succès de la réforme de la protection sociale et des soins de santé suppose un engagement plus clair du gouvernement. Surtout, cette réforme ne pourra aboutir que si tous les acteurs concernés en prennent conjointement la responsabilité. Tel est le point de vue des rapporteurs désignés par le ministère des Affaires sociales et de la Santé. Si le bien-être et la santé des personnes doivent être améliorés, il est tout aussi important d’être conscient que les ressources financières disponibles sont limitées. Les partisans de la réforme disent qu’elle est nécessaire en raison du besoin croissant de services au sein d’une population vieillissante, de l’évolution des maladies, des plus vastes possibilités de traitement et des attentes accrues du public ; tous ces facteurs, pris conjointement, favorisent une augmentation des coûts. La faible croissance économique et le haut niveau global d’imposition, par rapport aux normes internationales, incitent à trouver de nouvelles solutions pour freiner la hausse des coûts. Enfin, de profondes inégalités existent entre les régions et les groupes.
On observe une tendance au vieillissement de la population. De ce fait, des capacités supplémentaires en personnels et en infrastructures sont nécessaires pour répondre au haut niveau de retraite parmi les personnels, en particulier dans de nombreuses communes éloignées. Les services municipaux pourraient être organisés de manière plus efficiente dans les grandes régions, avec un contrôle plus étroit des investissements et des responsabilités, tout en offrant dans le même temps une meilleure garantie des services publics dans les régions excentrées, plus vulnérables et exposées à des risques.
Du fait de la compression, présente et future, des finances publiques, un contrôle adéquat doit être exercé sur l’évolution des coûts et les investissements partout dans le pays, afin d’éviter d’éventuels investissements redondants et d’assurer l’octroi des ressources aux mesures qui en ont besoin. L’un des défis majeurs consiste à trouver des personnels ayant les compétences économiques et administratives indispensables et d’empêcher toute perte superflue d’employés compétents. Les petites communes n’y trouvent pas toujours leur compte : elles manquent de plus en plus d’agents compétents, ce qui entraîne une augmentation des charges de travail et, dans certains cas, des compromis quant à la qualité de l’expertise apportée. Des économies peuvent être réalisées en réduisant les tâches, en améliorant l’organisation, en développant la planification et en informatisant les services. Le train de réformes sur la santé et la protection sociale a pour objectif de réaliser 3 milliards d’euros d’économie d’ici 2029. Les projections de croissance annuelle pour les coûts de la santé et de la protection sociale doivent être ramenées de 2,4 % à 0,9 % entre 2019 et 2029. Si cette réforme échoue, de nombreuses communes éloignées se trouveront confrontées au défi considérable de devoir équilibrer leur budget avec des moyens limités.
De plus, la crise économique a réduit les ressources fiscales des communes et augmenté les coûts liés au chômage et à la sécurité sociale. Le taux d’endettement par rapport au PIB a connu une augmentation rapide depuis 2008.
Les finances publiques finlandaises enregistrent un déficit depuis la fin des années 2000. La situation budgétaire devrait s’améliorer lentement au cours des prochaines années, mais le déficit pourrait encore se maintenir. Le taux général d’endettement des administrations publiques par rapport au PIB a augmenté pendant plusieurs années consécutives, et rien ne semble annoncer une inversion notable de cette tendance. Pour parvenir à une viabilité à long terme des finances publiques, il faudrait que la situation budgétaire se redresse et affiche un excédent d’environ 2 % du PIB d’ici la fin de la décennie. La crise économique a aussi eu un impact sur les communes. Les taux de chômage élevé et le chômage structurel ont accru les dépenses des communes et eu un effet dommageable sur les recettes fiscales. Le pouvoir central a aussi réduit ses transferts aux collectivités locales dans le cadre des mesures visant à renforcer les finances centrales. En plus de la crise économique, les communes subissent les effets du vieillissement de la population, qui accroît la demande de services. Cependant, jusqu’à présent les communes ont été en mesure d’assainir leurs finances et d’assurer leurs tâches et services. Le pouvoir central a aussi essayé de limiter l’impact sur les communes en augmentant temporairement leur part de l’impôt sur le revenu des sociétés. Cette augmentation temporaire s’achèvera cependant en 2016. De plus, d’après le programme actuel du gouvernement, les transferts du pouvoir central aux collectivités locales ne connaîtront pas d’autre réduction sans permettre également une réduction similaire des dépenses des collectivités locales en supprimant certaines de leurs tâches et obligations.
Avec la réforme prochaine du niveau régional, il est prévu actuellement d’introduire certaines restrictions législatives, en particulier sur les investissements. Cette mesure résulte principalement des actions présentes des communes. D’une manière générale elles ont raisonnablement maîtrisé leurs dépenses, mais certains cas d’investissements excessifs dans les secteurs de la protection sociale et de la santé (projets hospitaliers) ont été observés. Ces restrictions sont nécessaires pour éviter des mesures légales qui pourraient affaiblir le fondement global des finances publiques.
Dans l’ensemble, les collectivités locales finlandaises ont fait preuve d’une bonne compréhension des effets de la crise économique au niveau de l’Etat, notamment des charges supplémentaires pesant sur la dette nationale. Le secteur municipal a aussi pris conscience de l’importance de son rôle pour maintenir les investissements locaux et l’économie dans son ensemble. Les communes ont réussi à investir massivement dans des infrastructures municipales, des routes, d’autres réseaux de transport et des hôpitaux, et dans la rénovation d’autres bâtiments. La baisse de la demande a permis dans de nombreux cas de négocier des accords d’investissement plus avantageux et le coût des emprunts a aussi été très raisonnable. Il y a au quelques exceptions, mais la plupart des investissements ont été maîtrisés et rentables. Outre la maîtrise des investissements, les communes ont adopté une démarche extrêmement prudente ces dernières années, en vue d’exercer un contrôle de meilleure qualité sur leurs finances, avec le plus souvent des résultats positifs. Du fait de la compression des finances, l’État a réduit ses dotations, mais il a partiellement compensé cette mesure en accordant temporairement aux communes une part plus importante de l’impôt sur les sociétés (augmentation de 5 % à 10 % entre 2009 et 2015).
Les rapporteurs concluent qu’actuellement l’article 9 de la Charte est pleinement respecté en Finlande. Comme dans la plupart des pays, le principe de proportionnalité (article 9, paragraphe 2) pose certains problèmes : des tâches supplémentaires ont été transférées aux communes et des plaintes ont été formulées concernant le manque de ressources financières correspondantes. Toutefois, il est manifeste que des efforts considérables ont été faits pour introduire des critères et des procédures appropriés en vue de garantir des ressources financières proportionnées aux responsabilités des communes, et des progrès ont été réalisés à ce sujet. Les autorités finlandaises ont aussi essayé de résoudre le problème des communes surendettées, qui était mentionné dans le précédent rapport de suivi du Congrès et dans la recommandation correspondante. De nouvelles règles et procédures ont été adoptées afin de résoudre le problème du surendettement. La situation financière actuelle des communes de Finlande semble satisfaisante du point de vue de la Charte. Concernant la réforme SOTE, le Gouvernement finlandais a reconnu pendant le processus de consultation que les régions seraient « libres de fixer toutes sortes de charges et de redevances pour les services qu’elles fourniront, dans les limites de la législation ». De plus, il a déclaré que les régions auraient « toute latitude pour utiliser des moyens et recruter des personnels pour gérer les services ou les ressources », que les dotations de l’État aux régions ne seraient pas calculées sur une base discrétionnaire et qu’il n’y aurait pas de « transferts réservés à une fin spécifique pour les régions ». Néanmoins, la réforme régionale en cours suscite certaines inquiétudes, car d’après les plans du gouvernement les nouvelles régions autonomes n’auront pas le droit de lever des impôts (du moins dans les premiers temps de leur existence), ce qui serait probablement contraire aux paragraphes 1 et 3 de l’article 9 et au Cadre de référence pour la démocratie locale. De plus, les rapporteurs s’inquiètent du système de financement des nouvelles régions SOTE, qui pourrait ne pas être de nature suffisamment diversifiée et évolutive, tandis que les dotations et transferts financiers de l’État aux nouvelles régions seraient principalement utilisés pour un nombre limité de services et de projets spécifiques, laissant une étroite marge de discrétion aux conseils élus par les régions. Si les compétences régionales en matière de financement restent limitées, cela pourrait porter atteinte, de fait, à l’article 9, paragraphe 7, de la Charte.