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Italie

Italie - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 21 au 23 mars 2017
Date d'adoption du rapport: 18 octobre 2017
Documents : Rapport CG33(2017)17 | Recommandation 404 (2017)
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Le présent rapport fait suite à la troisième visite de suivi en Italie depuis que ce pays a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale en 1999. Il note avec satisfaction que le principe d’autonomie est fermement ancré dans l’organisation de l’État en vertu de la Constitution. Les efforts faits par le pays pour favoriser la décentralisation sont aussi salués. Les rapporteurs s’inquiètent toutefois du manque général de ressources financières des collectivités locales, notamment des provinces, et de l’absence de consultations effectives sur les questions financières qui les concernent directement. Le rapport met en évidence le fait que les collectivités locales ne disposent pas dans la pratique de suffisamment de personnel qualifié. Les représentants des provinces et des grandes villes ne sont pas élus au suffrage direct et universel et ne sont pas rémunérés correctement pour s’acquitter de leurs responsabilités. Pour finir, il existe des différences entre les ressources financières des régions ayant un statut spécial et celles des régions qui ont un statut ordinaire.

Le Congrès invite instamment les autorités italiennes à revenir, dans le cadre de consultations, sur le calcul des coupes budgétaires et à lever les contraintes financières imposées aux collectivités locales pour que ces dernières disposent de ressources financières suffisantes. Il recommande de clarifier les compétences des provinces et des grande villes en réintroduisant l’élection au suffrage direct de leurs organes de gestion, en prévoyant une rémunération financière appropriée de leurs représentants et en revoyant les restrictions actuelles en matière de ressources humaines locales. Pour finir, le Congrès recommande aux autorités italiennes de veiller à une plus grande autonomie budgétaire des régions ayant un statut ordinaire.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

En Italie, le principe d’autonomie locale est explicitement reconnu et proclamé dans la Constitution. Aux termes de cette dernière, la République est « une et indivisible » mais, comme le dispose le même article, elle reconnaît et encourage également les autonomies locales et régionales, ce afin de réaliser « la plus large décentralisation administrative » (article 5). Le fait que la République « reconnaisse » les collectivités locales autonomes sous-entend, d’une certaine manière, que l’autonomie locale n’est pas une création de l’État, mais une réalité préexistante. De fait, d’un point de vue purement historique, tel est bien le cas.

 

L’article 114 dispose en outre que « la République se compose des communes, des provinces, des villes métropolitaines, des régions et de l’État ». Ces quatre entités locales et régionales « sont des entités autonomes ayant un statut, des pouvoirs et des fonctions propres ». À cet égard, d’après la jurisprudence du Conseil d’État italien, qui est la plus haute instance de juridiction administrative, les communes et les provinces sont totalement autonomes d’un point de vue « administratif », une autonomie qu’il convient d’opposer à celle, « politique », des régions. L’article 117 dispose que les communes, les provinces et les villes métropolitaines ont des compétences réglementaires en ce qui concerne l’organisation et la mise en œuvre de leurs attributions. L’article 118 de la Constitution présente en outre un intérêt particulier aux fins du présent rapport, puisqu’il traite du principe de subsidiarité, qui est abordé sous plusieurs aspects : il est mentionné une première fois dans la phrase « les fonctions administratives sont attribuées aux communes, à l’exception des fonctions qui, afin d’en assurer l’exercice unitaire, sont attribuées aux provinces, aux villes métropolitaines, aux régions et à l’État » conformément au principe de subsidiarité : il est à nouveau cité dans le dernier alinéa de l’article.

 

Ces dispositions constitutionnelles, qui reconnaissent expressément le principe d’autonomie locale, ont été spécifiées et complétées par un corpus cohérent de lois nationales relatives aux collectivités locales, qui reconnaissent elles aussi expressément ce principe. La référence la plus pertinente en l’espèce apparaît dans le « Texte unique » (Testo Unico), dont l’article 3, paragraphe 1, dispose que : « les collectivités locales, organisées en communes et provinces, sont autonomes ». Le 4e alinéa de cet article précise ensuite que les communes et les provinces sont autonomes dans les domaines de la « réglementation, de l’auto-organisation et de l’administration, ainsi qu’en matière d’autonomie fiscale et financière ».

 

Au vu de ces dispositions constitutionnelles, les rapporteurs concluent que le système juridique italien est conforme aux exigences de l’article 2 de la Charte. En outre, les interlocuteurs rencontrés pendant la visite ont assuré aux membres de la délégation que la législation nationale relative aux gouvernements locaux s’inspirait des principes consacrés dans la Charte.

 

Malgré cette situation globalement positive, il nous paraît opportun d’évoquer le statut juridique de la Charte dans le droit interne, compte tenu notamment de certains arrêts récents de la Cour constitutionnelle. Mais commençons plutôt par présenter deux caractéristiques d’ordre général, qui nous permettront de clarifier un peu la situation. Tout d’abord, l’Italie est un pays possédant une approche « dualiste » classique des traités internationaux. L’article 117 de la Constitution dispose que le pouvoir législatif de la République est exercé « dans le respect des contraintes découlant du droit de l’UE et des obligations internationales ». Les traités occupent une sorte de rang « intermédiaire » entre la Constitution et la législation ordinaire. La règle veut qu’un traité soit « reçu » dans l’ordre juridique interne et que le pouvoir législatif édicte des règles juridiques à travers lesquelles le traité se matérialise sous forme de règles juridiques opérationnelles. Il devient dès lors délicat, d’un point de vue méthodologique, d’invoquer « directement » devant les tribunaux (notamment administratifs) les termes ou les dispositions d’un traité donné. D’autre part, en vertu du droit constitutionnel italien, un tribunal ne peut pas rendre un texte de loi inapplicable au motif qu’il pourrait être contraire à la Constitution ou à un traité international ordinaire : le tribunal est tenu de s’en remettre à la Cour constitutionnelle, qui se prononcera sur la question. Cette caractéristique entrave considérablement la possibilité d’invoquer l’application directe de la Charte dans tout différend administratif auquel les collectivités locales pourraient être parties.

 

Dans le contexte décrit ci-dessus, la Charte est perçue globalement comme un traité international contraignant, sur lequel l’Italie n’a émis ni réserve ni limitation du champ d’application. La Charte est considérée comme une « règle interposée » (norma interposta) entre la Constitution et la législation ordinaire. Pour citer un universitaire reconnu, « la Constitution nationale avait déjà incorporé des principes relatifs aux pouvoirs locaux, si bien que la législation nationale n’a eu besoin d’aucune adaptation pour se conformer aux termes de la Charte ».

 

Cependant, et à la différence des régions, les collectivités locales ne peuvent saisir directement la Cour constitutionnelle pour contester la compatibilité d’un texte de loi avec les principes et dispositions de la Charte. Les tribunaux administratifs régionaux ou le Conseil d’État ne peuvent demander à la Cour constitutionnelle de se prononcer sur ladite compatibilité (voir infra, point 5.8) que par le biais d’une saisine ou d’une question préjudicielle. Dans ce scénario, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle a suscité quelques inquiétudes au sein du Congrès. Par exemple, dans son arrêt no 50/2015 (qui portait précisément sur la loi Delrio), la Cour a déclaré que, dans le cadre de problèmes juridiques spécifiques soulevés par la question constitutionnelle, la Charte s’apparentait à une directive, ou à un document politique indicatif (un mero atto di indirizzo), et qu’elle était trop vague pour servir de référence dans le cadre du contrôle abstrait de la « légitimité » d’un texte législatif national. Il convient de mentionner à ce propos qu’une rencontre avec des représentants de la Cour constitutionnelle avait été programmée pendant la visite de suivi pour éclaircir ce point, mais qu’elle n’a hélas pas pu avoir lieu.

 

Quoiqu’il en soit, et d’après les informations recueillies par la délégation de suivi, l’important n’est pas tant que la Cour constitutionnelle envisage – à titre de règle générale – la Charte comme un traité inapplicable en soi, mais plutôt que les problèmes soulevés par la procédure précise ayant conduit à l’arrêt no 50/2015 étaient trop imprécis pour qu’une décision puisse être rendue à leur sujet sur la seule base des termes de la Charte. Par conséquent, cet arrêt ne doit pas être considéré comme infirmant de manière « définitive » le « pouvoir juridique » de la Charte, mais plutôt comme une réponse spécifique circonscrite à une question précise. En janvier de cette année, le tribunal régional administratif de la région du Latium aurait apparemment introduit un recours préjudiciel devant la Cour constitutionnelle pour contester une loi nationale imposant une fusion obligatoire des communes dans certains cas. Ce tribunal administratif régional considère que ce texte de loi pourrait aller à l’encontre du principe d’autonomie locale. Dans cette affaire, le renvoi semble circonstancié et bien structuré. Par conséquent, en statuant sur cette question préjudicielle, la Cour constitutionnelle aura une nouvelle occasion de clarifier son interprétation du caractère contraignant de la Charte dans le système juridique italien.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Concernant le concept d’autonomie locale (article 3, paragraphe 1, de la Charte), la principale question à se poser sur ce point précis est de savoir si, dans la situation présente, les communes et les provinces italiennes règlent et gèrent « une part importante des affaires publiques ». L’impression de la délégation appelle une appréciation nuancée. Dans le cas des communes, la situation est positive, mais elle paraît moins satisfaisante dans le cas des provinces, du fait de la réduction des compétences entreprise ces dernières années (voir infra). Cela étant, comme on l’a vu, certaines provinces peuvent bénéficier de compétences supplémentaires suivant les régions où elles se situent, puisque les régions peuvent déléguer des compétences aux provinces. Il est donc difficile de généraliser.

 

Dans le cas des communes comme dans celui des provinces, le principe d’autonomie s’applique aux deux entités ex constitutione de la même manière et à un même degré ; toutes deux ont compétence pour édicter des réglementations locales contraignantes, sans contrôle « a priori » des agences et services gouvernementaux et régionaux sur la plupart des décisions prises par les collectivités locales (voir infra).

 

Concernant la conformité avec l’article 3, paragraphe 2, de la Charte, il convient d’observer que la structure et l’organisation internes des autorités locales italiennes sont encadrées exclusivement par une législation ordinaire, et non par la Constitution elle-même. La distinction est ici très nette d’un point de vue constitutionnel entre les autorités « locales » et « régionales », dans la mesure où la Constitution fixe la structure et l’organisation des régions mais ne dit rien dans le cas des collectivités locales, laissant ainsi une grande latitude au législateur en la matière.

 

La principale règle juridique à prendre en considération là encore est le « Texte unique » (Testo Unico) de 2000 relatif aux collectivités locales, tel que modifié. D’après ce cadre juridique, les principaux organes des collectivités locales peuvent être décrits comme suit :

 

Communes (Comuni)

 

L’organe représentatif est le conseil municipal (consiglio). Le nombre de conseillers municipaux (consigliere) varie en fonction du nombre d’habitants dans une fourchette de 12 à 60 membres (article 37, Testo Unico). Les conseillers municipaux sont élus par les habitants de la commune au suffrage universel direct à bulletin secret, pour un mandat de cinq ans. Les dernières élections municipales ont eu lieu en juin 2016 (à des dates différentes dans certaines régions à statut spécial). Le conseil municipal est dirigé par son président, qui est élu parmi ses membres. Il s’agit d’un organe délibérant et décisionnel qui est décrit comme l’organe de direction et de contrôle politique et administratif (article 42, paragraphe 1). Le conseil adopte les décisions politiques les plus importantes de la commune : budget local, accords avec les autres communes, plans d’aménagement du territoire, réglementations locales et règlements internes (statuto), etc.

 

Une municipalité compte deux organes « exécutifs » principaux : le maire (sindaco) et le comité (Giunta). Le maire, comme dans d’autres pays d’Europe, est le principal responsable exécutif. Il est en charge de l’administration et de la gestion générales de la commune (article 50, paragraphe 1, Testo Unico). À ce titre, le maire gère, contrôle et supervise le fonctionnement des services et bureaux municipaux ainsi que l’exécution des plans et décisions qui concernent la commune. Il est en outre chargé de toutes les compétences et fonctions qui lui sont attribuées en vertu des réglementations et règlements locaux (statuto), ainsi que de la législation sectorielle, qui peut être édictée par l’État ou par la région. Hormis ces pouvoirs strictement « locaux », la législation fixe également les compétences du maire en matière de responsabilité d’État, c’est-à-dire pour tout ce qui touche à la police, à l’état civil, à l’ordre public et à la sécurité (article 54). Il exerce ces pouvoirs en collaboration avec le « prefetto » ou sous le contrôle de ce dernier. Le maire peut également convoquer le conseil municipal en l’absence d’un président du conseil (article 50, paragraphe 2).

 

Le mode de scrutin varie selon que la commune est de petite ou de moyenne/grande taille, mais les électeurs élisent en même temps le maire et le conseil municipal. Si la commune compte moins de 15 000 habitants, le candidat du conseil municipal qui obtient le plus de votes devient maire. Si la population dépasse les 15 000 habitants, le vote est plus complexe. Il peut se dérouler en deux tours de scrutin si aucun candidat n’obtient la majorité absolue au premier tour.

 

Un aspect important à mentionner au regard de l’article 3, paragraphe 2, de la Charte, est celui de la « responsabilité » du maire (et, par conséquent, des membres de la Giunta) vis-à-vis du conseil municipal. Bien que le maire soit élu au suffrage direct, le conseil reste une assemblée souveraine ; une motion de censure (voto di sfiducia) est donc prévue par la loi (article 52, Testo Unico). Si la motion passe (la majorité absolue est nécessaire), le maire doit démissionner.

 

Le comité ou Giunta est l’autre organe exécutif de la municipalité. Il se compose du maire, qui agit en qualité de président, et d’un nombre pair d’assessori. Ce nombre est fixé par les règlements locaux (statuto) et ne peut dépasser 1/3 des membres du conseil (article 47, Testo Unico). Les adjoints sont nommés et révoqués par le maire. La Giunta est généralement considérée comme un organe chargé d’assister et d’aider le maire dans l’accomplissement de ses fonctions (article 48 Testo Unico). Les membres de la Giunta peuvent agir collectivement en se chargeant des fonctions et compétences qui lui sont attribuées par les règlements internes, par les commissions spécifiques de la Giunta ou par ordre du maire. Ils peuvent également intervenir à titre individuel en suivant les instructions du maire, dans le cadre d’engagements précis ou de missions confiées par ce dernier.

 

Provinces

 

Nous mentionnions au point 5.3 les profondes réformes entreprises dans les provinces par le biais de diverses lois et réglementations dérivées de la « loi Delrio ». Les provinces ont été redéfinies en termes de compétences, de finances et de ressources, ce qui était une priorité du plan de réformes structurelles envisagé pour surmonter la crise économique. Les rapporteurs tiennent à rappeler ici la nature « transitoire » de ce texte de loi, en cela que son article 51 dispose que la nouvelle réglementation des provinces est édictée « in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Constituzione e delle relative norme di attuazione », c’est-à-dire « en attendant la réforme de la Constitution », une réforme interrompue par la victoire du « non » au référendum de décembre 2016. Cela étant, la loi Delrio ne concerne pas les provinces autonomes de Trente et de Bolzano.

 

Ce texte de loi a modifié non seulement le système électoral des organes provinciaux mais également leurs noms, leurs compétences et leur profil. À ce jour, les principaux organes des provinces sont le président, le conseil provincial et l’assemblée des maires. Avant la loi Delrio, le « Texte unique » sur les collectivités locales réglementait, avec un grand parallélisme, les organes des communes et ceux des provinces. Ce parallélisme a subsisté dans une certaine mesure.

 

Le président de la province (Presidente della Provincia) reste le principal responsable exécutif. Il possède le même profil institutionnel et les mêmes champs de compétence que les maires des communes. Répéter ce qui a été dit précédemment serait donc inutile. Comme nous l’avons vu, le président n’est plus élu par les habitants de la province au suffrage universel direct, mais par les maires et les conseillers municipaux des communes de la province lors d’un vote direct à bulletin secret. Seuls les maires sont éligibles à la fonction de président de la province, ce qui signifie qu’un président qui cesse d’être maire de sa ville doit renoncer à son mandat de président de la province. Le président peut nommer parmi les conseillers provinciaux un vice-président chargé de l’aider et de l’assister dans l’accomplissement de ses fonctions. Les réformes ont supprimé l’ancien « comité provincial ».

 

Le conseil provincial (consiglio provinciale) est un organe composé de plusieurs consiglieri, qui sont au nombre de : 16 dans les provinces de plus de 700 000 habitants, 12 dans les provinces de 300 000 à 700 000 habitants et 10 dans les provinces de moins de 300 000 habitants. Ces chiffres représentent une spectaculaire diminution des effectifs, si l’on les compare avec les anciens conseils de province. Une autre réforme concerne la durée du mandat des conseillers : celle-ci est actuellement de deux ans (contre quatre pour le président de la province !). Les conseillers provinciaux sont élus par et parmi les maires et les conseillers municipaux des communes de la province, là encore au moyen d’un vote direct à bulletin secret. Les compétences du conseil provincial sont, mutatis mutandis, identiques à celles du conseil municipal. Il convient toutefois de préciser, concernant l’article 3, paragraphe 2, de la Charte, qu’aucune disposition spécifique ne permet apparemment au conseil d’exprimer un vote de renvoi ou de défiance à l’encontre du président, ce qui est contraire à l’article 3, paragraphe 2, de la Charte.

 

Enfin, l’assemblée des maires (Assemblea dei sindaci) est un nouvel organe ajouté à l’ancienne structure de la province. Son profil et ses compétences restent toutefois quelque peu obscurs, dans la mesure où la loi précise seulement que cette assemblée se compose des maires des communes de la province.

 

La transition de l’ancien système électoral « direct » aux nouveaux modes de scrutin « indirects » ne s’est pas faite du jour au lendemain ; elle s’est étalée sur une longue période ponctuée d’échéances plusieurs fois repoussées. Ainsi, les premières élections des organes de province organisées après l’entrée en vigueur de la loi Delrio se sont déroulées en septembre et en octobre 2014 pour 65 provinces, et entre novembre 2015 et septembre 2016 pour le reste d’entre elles.

 

Villes métropolitaines

 

Ce « nouveau » type d’entité locale intermédiaire était déjà envisagé dans la loi du 8 juin 1990, mais était resté à l’état de projet depuis. La loi Delrio a « déclenché » la mise en place concrète de ces organes – une opération qui aura duré un quart de siècle. La délégation ne présente ici qu’un récapitulatif de leur structure interne, telle que la prévoit la loi Delrio. Les principaux organes de la ville métropolitaine sont le maire métropolitain, le conseil métropolitain et la conférence métropolitaine.

 

Le maire métropolitain (sindaco metropolitano) possède un profil administratif et institutionnel plus ou moins similaire à celui d’un président de province. Il représente la ville métropolitaine et ses compétences sont détaillées dans l’article 8 de la loi Delrio. Du point de vue de la démocratie locale, ce haut responsable présente toutefois un profil moins satisfaisant que les actuels présidents de province, dans la mesure où ces derniers sont au moins élus par les maires et les conseillers municipaux. Le maire métropolitain, lui, n’est élu par personne : celui ou celle qui devient maire d’un chef-lieu de province (capoluogo) devient de facto et de jure le maire métropolitain de la ville métropolitaine (article 19, loi Delrio), et cumule donc les deux mandats. Le maire métropolitain peut nommer un vice-maire.

 

Le conseil métropolitain (consiglio metropolitano) possède un profil et des compétences presque identiques à ceux du conseil provincial (approbation du budget et du « statuto », etc.). Il se compose du maire métropolitain et d’un certain nombre de conseillers pouvant aller de 14 à 24 en fonction de la population de la « ville métropolitaine ». Ces derniers sont élus (entre eux) par les maires et par les conseillers municipaux des communes de la province. Ils accomplissent un mandat de cinq ans (article 21, loi Delrio). La plupart des « élections » ayant servi à constituer les « conseils » des villes métropolitaines ont eu lieu en 2016. Concernant l’article 3, paragraphe 2, de la Charte, la même remarque que précédemment s’applique à la ville métropolitaine (manque de responsabilité du sindaco metropolitano vis-à-vis du conseil).

 

Enfin, la conférence métropolitaine (conferenza metropolitana) se compose du maire métropolitain (qui préside les réunions) et des maires des communes rattachées à la ville métropolitaine (c’est-à-dire, à « l’ancienne » province). Elle est principalement chargée d’approuver et de modifier les règlements (statuto) de la ville métropolitaine.

 

Plusieurs conclusions peuvent être tirées des éléments susmentionnés : le système italien est conforme à l’article 2 de la Charte mais contraire à l’article 3, paragraphe 2, en ce qui concerne les provinces et les villes métropolitaines dont les instances dirigeantes ne sont pas élues par le peuple. Il existe bien une forme d’élection « indirecte » dans le cas des provinces, mais ce lien démocratique ténu est absent dans le cas des villes métropolitaines. Deux points méritent notre attention à cet égard : la loi prévoit la possibilité d’une élection directe pour les villes métropolitaines, mais cette possibilité n’a jamais été exploitée. De plus, les rapporteurs ont été informés que la Ligue du Nord (Lega Nord) avait déposé récemment à la Chambre des députés un projet de loi visant à réintroduire le système d’élection directe dans les provinces. De l’avis général, ce projet de loi risquait toutefois d’être rejeté. En effet, il semble très éloigné de l’orientation politique actuelle.

 

Cette observation est tout à fait regrettable dans le sens où les réformes juridiques – en d’autres termes, la loi Delrio – adoptées dans le cas de ces entités l’ont été après la Recommandation 337(2013), qui invitait les autorités italiennes à défendre le système des élections locales directes. De surcroît, en ratifiant la Charte, la République italienne a ratifié le texte dans son intégralité sans formuler la moindre déclaration exemptant l’une ou l’autre de ses collectivités locales d’appliquer l’article 3, paragraphe 2.

 

De plus, de l’avis des rapporteurs, l’absence d’une responsabilité significative du président de la province vis-à-vis de son conseil et du maire métropolitain vis-à-vis du conseil métropolitain est en contradiction avec les exigences de l’article 3, paragraphe 2.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 3.1

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

L’analyse des compétences et des fonctions des collectivités locales italiennes nécessite de garder à l’esprit quelques principes généraux. Tout d’abord, au regard de l’article 4, paragraphe 1, de la Charte, précisons que la Constitution ne dresse aucune liste s’approchant de près ou de loin d’une liste de compétences pour ces entités. Elle reconnaît bien les pouvoirs réglementaires des communes, des provinces et des villes métropolitaines « ayant trait à l’organisation et à l’exécution des fonctions qui leur sont attribuées » (article 117). Elle reconnaît également certaines compétences budgétaires aux collectivités locales, qui « établissent et appliquent des impôts ». Mais il s’agit plus de « pouvoirs » que de véritables « compétences ».

 

En d’autres termes, il n’existe pas à proprement parler de « noyau dur » de « compétences » fondamentales ou explicitement nommées, au sens technique du terme, garanties par la Constitution, et le législateur jouit d’un grand pouvoir discrétionnaire pour définir des compétences précises, en fonction des priorités politiques du moment. Pour autant, la Constitution énonce un principe fondamental dans son article 118, selon lequel « les fonctions administratives sont attribuées aux communes, sauf si elles le sont aux provinces, aux villes métropolitaines et aux régions ou à l’État, sur la base des principes de subsidiarité […] ». Cet article traduit une nette préférence constitutionnelle en faveur des communes dans le rôle de l’« instance d’autorité » la plus compétente pour remplir des fonctions administratives. On pourrait l’interpréter comme une mise en œuvre acceptable de l’article 4, paragraphe 3, de la Charte. Reste toutefois à clarifier la stratégie mise en place par le législateur pour que cette disposition soit appliquée ou respectée.

 

L’autre facteur est l’existence de régions. En vertu de la Constitution (article 117, paragraphe 2), l’État a le pouvoir exclusif de légiférer sur les « fonctions fondamentales » (funzioni fondamentali) des communes, des provinces et des villes métropolitaines. Cela signifie que les compétences « fondamentales » ou compétences uniformes de base sont définies par l’État. Cela étant, les régions exercent de véritables pouvoirs législatifs dans un grand nombre de domaines (voir infra). Lorsqu’elles légifèrent dans ces domaines, rien ne les empêche d’attribuer des compétences aux collectivités locales de leur territoire. Il peut en découler une certaine diversité dans le paysage national, dans la mesure où les compétences des communes de la région A peuvent sensiblement différer de celles de la région B. Par exemple, les dirigeants de la région de la Vénétie ont indiqué aux rapporteurs que leur région avait traditionnellement décentralisé davantage que d’autres régions leurs fonctions administratives vers les provinces et les communes.

 

Il est communément considéré que les compétences attribuées aux collectivités locales sont pleines et exclusives et que les collectivités sont autonomes dans l’exercice de ces compétences et de leurs fonctions. De l’avis général des interlocuteurs de la délégation, le degré et le périmètre de l’autonomie sont acceptables et raisonnables. À cet égard, les compétences municipales se divisent en compétences « initiales » et en compétences « transférées » ou « déléguées ».

 

Communes

 

Aucun texte de loi, pas même le Testo Unico, ne définit avec exhaustivité les compétences des communes. La loi de 2009 sur le fédéralisme budgétaire énumère un certain nombre de compétences dans les domaines suivants : la police municipale, l’enseignement public (pour les enfants de jusqu’à 3 ans), l’urbanisme, les réseaux de voirie et les transports locaux, l’environnement et les services sociaux. Ces compétences sont désignées comme des « fonctions fondamentales » ou des « services obligatoires ». S’y ajoutent d’autres compétences municipales relevant des domaines suivants : la protection sociale, en particulier les services sociaux à la personne et l’aide de proximité ; la culture et les loisirs, incluant les musées, les salles d’exposition, les activités culturelles et le théâtre ; l’urbanisme, le logement et le cadastre ; les transports locaux et l’entretien de la voirie communale ; le développement économique, incluant l’élaboration de plans commerciaux, la programmation et la réglementation des activités commerciales ainsi que la mise en place et la gestion de zones industrielles et commerciales ; l’environnement, incluant la gestion des déchets ; et enfin la police municipale.

 

Provinces

 

Les compétences des provinces ont été considérablement réduites ces dernières années dans le cadre de la campagne de « réformes structurelles » lancée par les autorités italiennes pour surmonter la crise économique. De toutes les collectivités locales, les provinces sont indéniablement celles qui ont perdu le plus d’attributions.

 

Avant les réformes, les provinces exerçaient tout un éventail de compétences dans divers secteurs : l’enseignement public, à travers la gestion et l’entretien des établissements scolaires (edilizia scolastica), les transports, l’occupation des sols, l’action sociale, l’aménagement du territoire, la protection de l’environnement (réserves naturelles et parcs, eaux usées, ressources énergétiques, pollution et ramassage des déchets), la prévention des catastrophes, la protection civile, l’agriculture, la pêche, certaines activités liées à l’emploi et à l’économie, la protection du patrimoine culturel, l’assistance technique et administrative auprès des communes, le développement économique, etc. Les provinces coordonnaient également les propositions des communes en matière d’économie régionale, d’aménagement du territoire et de plans environnementaux.

 

À la suite des réformes (le décret-loi 201/2011 par exemple, mais plus particulièrement la loi Delrio), nombre de ces compétences ont été transférées soit aux communes, soit à la région. À cet égard, les dispositions de cette loi ont été assorties d’une législation régionale. Toutes les régions à statut régulier ou ordinaire ont été invitées à approuver un texte de loi afin de fixer les règles précises de redistribution des fonctions et compétences provinciales autres que « fondamentales ». Les 15 régions à statut « ordinaire » l’ont fait en 2015 et en 2016 (adoption des lois régionales 19/2015 et 30/2016 pour la région de Vénétie, par exemple).

 

Les dirigeants provinciaux ont déclaré à la délégation qu’actuellement les provinces n’exercent que les compétences de base (ou « fonctions fondamentales ») suivantes :

 

la gestion des bâtiments et des installations du système scolaire (enseignement secondaire uniquement) ;

la gestion de la voirie, de la circulation et des transports dans leur province ;

l’aménagement du territoire ;

certaines compétences dans le domaine de la protection environnementale ;

la collecte de données, l’assistance technique et administrative aux organes locaux.

 

Les régions peuvent attribuer aux provinces des compétences supplémentaires dans des secteurs spécifiques relevant de leur responsabilité. Ainsi, toutes les régions d’Italie ont adopté des réglementations portant application de la loi Delrio, en assignant des compétences aux provinces ou aux communes.

 

Villes métropolitaines

 

Comme on l’a vu, les villes métropolitaines sont censées remplacer à l’identique la fonction, les ressources et les compétences des anciennes provinces auxquelles elles se substituent dans les zones métropolitaines. Les villes métropolitaines sont donc chargées des « fonctions fondamentales » attribuées aux provinces, auxquelles il convient d’ajouter les compétences prévues par l’article 44 de la loi Delrio. L’objectif est d’en faire des entités fortes dans les domaines de l’aménagement du territoire, du développement économique et de la coordination des services locaux.

 

Au vu des éléments précédents, les rapporteurs concluent que l’article 4 de la Charte est respecté en Italie.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Nous avons abordé au point 4.1 du présent document les questions de l’évolution et de la situation actuelle des fusions de communes en Italie. Sur ce sujet, la principale inquiétude soulevée par ce court article de la Charte est de savoir si la population locale est consultée lorsqu’une fusion de communes est approuvée. Les interlocuteurs rencontrés au cours de la visite ont assuré que cette disposition était pleinement respectée par le droit italien et qu’il s’agissait en outre d’une pratique politique et administrative courante. À cet égard, l’article 15 du Testo Unico dispose que « la région peut modifier la compétence territoriale des communes après consultation de la population concernée […] ». De plus, la Constitution prévoit la disposition spécifique suivante : « la région, après consultation avec la population concernée, peut créer en application de son droit de nouvelles communes au sein de son propre territoire et modifier leurs quartiers et leurs noms ». La délégation a été informée qu’une fusion de communes suivait toujours un processus ascendant et qu’elle était soumise à un référendum auprès de la population locale concernée. Si le « oui » l’emporte, la fusion est approuvée par la région au moyen d’un texte législatif spécifique.

 

Les rapporteurs en concluent que l’article 5 de la Charte est parfaitement appliqué par la République italienne.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

Concernant la conformité avec l’article 6, paragraphe 1, de la Charte, en règle générale, les collectivités locales italiennes ont compétence pour définir leur propre structure administrative interne, dans le respect de la législation générale. Ce droit à s’organiser seules est inscrit dans la Constitution, aux termes de laquelle « il appartient aux communes, aux provinces et aux villes métropolitaines d’exercer le pouvoir réglementaire ayant trait à l’organisation et à l’exécution des fonctions qui leur sont attribuées » (article 117). Sur ce point, comme cela a été noté précédemment, toutes les collectivités locales ont compétence pour approuver leurs propres règlements, qui définissent la structure organisationnelle de leurs services internes et les compétences précises des organes locaux. Ces règlements sont regroupés dans un document final appelé « statuto », régi de manière exhaustive par l’article 6 du Testo Unico. Le statuto doit être approuvé par chaque collectivité locale, après examen et approbation par le conseil à la majorité des deux-tiers.

 

Compte tenu de ces informations, les rapporteurs concluent que l’article 6, paragraphe 1, de la Charte est respecté en Italie.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Concernant l’article 6, paragraphe 2, précisons que chaque commune, province et ville métropolitaine possède son propre appareil administratif, qui se compose d’agents publics chargés d’exécuter les instructions du maire et d’autres organes municipaux. Dans les grandes communes (plus de 100 000 habitants), la municipalité peut être dirigée par des « responsables » (dirigenti) et par un « directeur général » (direttore generale) placé au sommet de l’organigramme.

 

Les communes, les provinces et les villes métropolitaines conservent une relative indépendance dans le domaine des ressources humaines, en cela qu’elles peuvent nommer et relever de leurs fonctions leurs employés comme elles l’entendent. Chaque commune est responsable du recrutement, de la gestion et de la rémunération de ses employés, dans le cadre de la législation, des règlements et de la réglementation applicables adoptés par chaque ville et des conventions collectives applicables signées avec les syndicats. Selon un expert reconnu, « le statut juridique du personnel administratif local, ainsi que de toute la fonction publique, a été considérablement modifié par les réformes visant à privatiser les effectifs de l’administration publique » (à partir de 1993). À l’heure actuelle, les agents administratifs sont encadrés normalement par le Code civil.

 

Le système italien se caractérise par la présence d’un secrétaire municipal ou provincial (segretario municipale, segretario provinciale), fonction qui existe également en Espagne ou en France. Ces fonctionnaires spéciaux, jouissant d’une forte reconnaissance, possèdent un statut juridique particulier (ils dépendent à la fois de l’État et des collectivités locales qui les emploient) et jouent un rôle de premier plan dans les opérations quotidiennes des collectivités locales. En règle générale, ils gèrent les procédures spécifiques placées sous leur responsabilité, contrôlent la légalité des décisions, des plans et des réglementations approuvés par l’organe local, participent aux réunions du conseil et du comité exécutif (et enregistrent les procèsverbaux), etc. Cet agent local peut être partagé entre plusieurs communes voisines, une possibilité de plus en plus souvent mise à profit afin de réduire les coûts administratifs.

 

S’agissant des exigences spécifiques de l’article 6, paragraphe 2, de la Charte, l’impression générale est plutôt négative. Les collectivités locales italiennes manquent de personnel qualifié en raison des réformes structurelles et des restrictions budgétaires mises en œuvre ces dernières années. Il est impossible pour ces collectivités de mettre en place une politique de « ressources humaines » cohérente, en raison des coupes financières et budgétaires (tagli lineari) prévues par différentes lois et réglementations nationales (notamment par les plans de stabilité annuels). Par exemple, un « gel » intersectoriel des recrutements a été décidé, de sorte que les collectivités locales n’ont le plus souvent aucun moyen de recruter du nouveau personnel. Comme on l’a vu, il est fait exception à cette règle dans le cas des communes fusionnées.

 

Le bilan est particulièrement sévère dans le cas des provinces. En effet, ces organes ont dû réduire drastiquement leurs effectifs (jusqu’à 50 % d’après certains responsables provinciaux). Les provinces y sont parvenues au moyen de départs en préretraite, de mutations vers la région ou vers d’autres organes, etc. La mise en œuvre de la loi Delrio a nécessité le transfert ou la réaffectation de quelque 20 000 fonctionnaires de province. Il s’agirait de la plus importante réorganisation des effectifs publics dans l’histoire du pays. D’après les représentants concernés, la situation n’est pas loin d’être catastrophique. Certains parlent d’un « blocus » total de la part des dirigeants de province en termes de nouvelles embauches, de formation continue et de carrière professionnelle.

 

La délégation a également appris qu’en règle générale, les postes dans l’administration locale attirent peu les jeunes diplômés, non seulement pour des raisons économiques mais également par manque de perspectives concrètes de « carrière » administrative et de possibilités de promotion.

 

En conclusion, les rapporteurs estiment que dans l’ensemble les exigences de l’article 6, paragraphe 2, de la Charte ne sont pas remplies en Italie.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

L’analyse de l’article 7 dans le contexte italien appelle un examen de la disposition paragraphe par paragraphe. L’article 7, paragraphe 1, qui traite du « libre exercice du mandat » des élus locaux, semble respecté. Cette indépendance d’action est consacrée dans la législation et les interlocuteurs rencontrés au cours de la visite n’ont signalé aucun cas de coactions politiques ou d’obstacle similaire au « libre » exercice au niveau politique (les rapporteurs ne parlent pas, bien entendu, de coercition illégale ou de pressions exercées par le crime organisé, un problème bien connu dans le paysage italien, notamment dans certaines régions du pays).

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

L’article 7, paragraphe 3, de la Charte est en revanche appliqué, en cela que le Testo Unico (articles 63 à 65) et la législation électorale fixent les fonctions et les activités jugées incompatibles avec l’exercice d’un mandat d’élu local.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

En ce qui concerne l’article 7, paragraphe 2, l’appréciation varie suivant les communes, provinces et villes métropolitaines concernées. Dans le cas des communes, les conseillers municipaux ne reçoivent pas, en règle générale, de « rémunération » permanente ou de salaire. Tout au plus reçoivent-ils (notamment dans les communes de grande taille et certaines de taille moyenne) une allocation ou indemnité de présence (gettone di presenza) aux différentes réunions du conseil et de ses commissions (article 82, paragraphe 2, Testo Unico), et se font-ils défrayer leurs déplacements (article 84, Testo Unico).

 

Les maires sont rémunérés pour l’exercice de leurs fonctions (une rémunération appelée « indennità » dans le Texte unique et le décret-loi no 174/2012). Ce salaire est réglementé en détails par un décret approuvé par le ministre d’État compétent, dans le cadre des directives et critères prévus par la législation relative aux collectivités locale (tels que la population de la comune, par exemple). Les communes italiennes peuvent fixer la rémunération ou les indemnités financières des maires de manière autonome, dans le respect du décret susmentionné. Par exemple, dans les communes de 1 000 habitants ou moins, le salaire est plafonné à 1 291 € par mois. Le montant de l’indennità est proportionnel à la population : dans les communes de plus de 500 000 habitants, il s’élève à 7 019 €. Les conseillers municipaux reçoivent une « allocation » ou indemnité de présence aux réunions du conseil ou d’autres organes statutaires (Gettoni di presenza). Là encore, le montant varie en fonction de la population de la commune : de 17 € dans celles de moins de 1 000 habitants à 103 € dans celles de plus de 500 000 habitants. Le montant réel du salaire précédemment mentionné paraît « raisonnable » à première vue si l’on compare avec les rémunérations pratiquées ailleurs en Europe, et compte tenu de la situation économique délicate de la fonction publique italienne. Outre cette « rétribution » principale, les maires et les conseillers municipaux peuvent recevoir des allocations et d’autres types d’indemnité pour les frais engagés dans l’exercice de leur mandat.

 

Dans le cas des provinces et des villes métropolitaines, la situation est beaucoup moins satisfaisante. De fait, la loi Delrio a mis un terme à une ancienne pratique et à la disposition juridique selon laquelle les conseillers et présidents provinciaux devaient percevoir une rémunération ou, à tout le moins, une indemnité en rétribution de leur travail de responsables locaux. La même règle a été étendue aux villes métropolitaines qui ont remplacé certaines des provinces. À cet égard, l’article 84 de la loi Delrio prévoit que les fonctions de présidents et de conseillers provinciaux sont exercées à titre gracieux (sono esercitati a titolo gratuito) et l’article 24 de la même loi réitère ce principe concernant les fonctions de présidents et de membres officiels des villes métropolitaines.

 

Cette situation déplorable a été vivement contestée par les dirigeants provinciaux et par l’Union des provinces, au motif évidemment de cette situation étrange, mais également du fait que l’absence de rétributions, de salaires ou d’allocations avait des répercussions catastrophiques sur la possibilité de voir des dirigeants compétents s’engager dans la vie politique des provinces ; cet argument se défend. De nombreuses personnes sont en effet dissuadées « de facto » d’exercer des fonctions politiques provinciales. 

 

Les représentants ministériels ont répondu que la situation décrite par les dirigeants des provinces n’était pas tout à fait exacte. Leur point de vue sur la question diverge. Tout d’abord, la mesure a été prise pour baisser la dépense publique. Ils ajoutent qu’en réalité, les représentants des provinces reçoivent tout de même une forme de rétribution : si le maire d’une commune est élu président de la province, il conserve ses allocations et indemnités de maire. Cet argument n’écarte pas le fait que, en vertu de la législation actuelle, quelqu’un doit assumer deux fonctions (celle de maire et celle de président de la province) extrêmement exigeantes tout en ne recevant qu’un « salaire ». Il doit donc travailler double pour une seule paye. Or « nul ne peut servir deux maîtres […] » Dans le cas de la Giunta provinciale, la situation semble encore moins enviable, dans la mesure où aucune rémunération n’est définie pour les fonctions au sein de cet organe.

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent que l’article 7, paragraphe 2, n’est pas respecté en Italie dans les cas des provinces et des villes métropolitaines.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

D’une manière générale, le contrôle de l’État (ou de la région) sur les collectivités locales est très limité. Il est formellement encadré par la loi et couvre les questions de légalité. Deux aspects doivent être abordés ici : le système des contrôles inter-administratifs et le rôle joué par d’autres instances gouvernementales telles que la Cour des comptes (Corte dei Conti).

 

Les contrôles inter-administratifs sur les collectivités locales ont été remaniés en profondeur au cours des dernières années. Pendant longtemps, les collectivités locales ont été soumises à des contrôles relativement stricts (principalement de la part des régions, qui avaient compétence pour annuler des décisions locales), une situation déjà critiquée par la Recommandation du Congrès de 1997. Il existait deux types de contrôle : contrôle de la légalité et contrôle de l’opportunité. Dans les années 1990, une réforme totale du système a été opérée pour accorder plus d’autonomie aux collectivités locales et restreindre les contrôles exercés jusque-là par l’État et par les organes régionaux. En 2001, une seconde réforme constitutionnelle a mis un terme à la plupart des contrôles inter-administratifs exercés par les régions, parce qu’ils étaient jugés inefficaces. Par conséquent, les collectivités locales jouissent en général d’une autonomie totale dans leurs activités quotidiennes. Elles peuvent ainsi prendre des décisions et adopter des plans, des politiques et des réglementations sans accord préalable de l’État ou des instances régionales (même si, dans le cas de compétences déléguées, la législation ou la décision de délégation peut prévoir certaines modalités de contrôle).

 

Cette règle générale ne signifie pas qu’aucun contrôle inter-administratif n’est exercé. Ces derniers sont encadrés par la Constitution, par la législation générale sur les collectivités locales et par la législation sectorielle. On répertorie plusieurs méthodes et types de contrôle. Tout d’abord, en vertu de l’article 120 de la Constitution, le gouvernement peut intervenir dans certains cas de mesures adoptées par les autorités locales et régionales. Ce pouvoir (appelé  « pouvoir de substitution ») ne peut être exercé que dans trois situations :

 

non-conformité de la collectivité locale avec la législation interne, les traités internationaux et la législation de l’Union européenne ;

menaces graves à la sûreté et à la sécurité publiques ;

toute situation où ce pouvoir est nécessaire pour préserver l’unité juridique ou économique du pays, notamment pour protéger les niveaux essentiels des prestations en matière de droits civiques et sociaux (article 120, paragraphe 2, de la Constitution).

 

Ces dispositions constitutionnelles ont été complétées par la loi no 131 de 2003, qui fixe les détails de la procédure d’exécution de ce pouvoir de substitution par l’État ou les régions, procédure qui prévoit que les autorités locales ou régionales sont entendues. D’après certains experts, ce pouvoir doit être interprété comme un dispositif extraordinaire, conformément à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle.

 

Un second type de contrôles inter-administratifs est désormais consacré dans la législation générale relative aux collectivités locales (le Testo Unico principalement). En application de l’article 138 de ce texte, le gouvernement central peut, sur proposition du ministère de l’Intérieur, annuler les décisions illégales (ou « illégitimes », en italien) adoptées par les collectivités locales. Ce dispositif est appelé « annulation extraordinaire » (anullamento straordinario) et appelle le déroulement d’une procédure précise : ce pouvoir doit être exercé au moyen d’un décret du Président de la République, après délibération du Conseil des ministres et avis du Conseil d’État. La délégation n’a pas entendu ses interlocuteurs se plaindre d’un éventuel abus de cette forme extraordinaire de contrôle. Dans tous les cas, les garanties procédurales et juridiques mises en place suggèrent que ce contrôle ne s’exerce qu’en cas de nécessité de protéger l’ordre juridique (l’un des principaux motifs de son exercice).

 

La législation sectorielle prévoit d’autres types de contrôle. Par exemple, le préfet (prefetto) peut effectuer des contrôles de supervision et de substitution des fonctions attribuées au maire en sa qualité d’agent de l’État, en ce qui concerne notamment l’état civil, les élections, les statistiques et le service militaire.

 

Outre les formes classiques de contrôle inter-administratif, l’État dispose également (comme dans d’autres pays) de pouvoirs exceptionnels sur les collectivités locales, comme celui de dissoudre une entité locale. À cet égard, le Texte unique ou Testo Unico prévoit également la possibilité de dissoudre le conseil local et de révoquer les responsables locaux en guise de sanction dans certaines circonstances, comme la non-approbation du budget local conformément à la loi. Rappelons qu’en 1991 la législation a introduit la possibilité de dissoudre les conseils municipaux et provinciaux suspectés de collusion avec le crime organisé.

 

L’effondrement des marchés économiques et financiers a eu des répercussions importantes sur le système en place. Ces dernières années, les contrôles financiers et budgétaires portant sur l’activité économique des collectivités locales se sont multipliés, avec pour justification la nécessité d’atteindre certains objectifs en matière de lutte contre le déficit public, d’équilibre budgétaire et de stabilité.

 

Cela nous amène à examiner le rôle croissant de la Cour des comptes (Corte dei Conti). Il s’agit d’une institution indépendante établie par la Constitution (article 100), aux termes de laquelle cette institution procède au contrôle ex ante des actes du Gouvernement et aux contrôles de conformité, financier et de performance concernant le budget de l’État et les budgets des collectivités locales. La loi 20/1994 est le principal texte de référence pour cette activité de contrôle. La Cour des comptes contrôle, notamment, l’ensemble des opérations financières et budgétaires des collectivités locales. Elle procède dans ce cadre à différents types de contrôles, d’enquêtes et de vérifications. Ces pouvoirs sont consacrés dans l’article 81 de la Constitution. À l’heure actuelle, cette institution nationale joue un rôle majeur dans le contrôle des comptes, des budgets et des dépenses publiques au niveau local (et régional). Depuis 2003, elle a procédé à la « vérification » de l’équilibre budgétaire des communes, des provinces et des villes métropolitaines. Son rôle a été considérablement renforcé par les plans de stabilité annuels qui se sont succédé et par différents textes de loi, notamment la loi no 213 de 2012. Depuis leur adoption, la Cour de comptes jouit en effet d’une plus grande latitude pour mener à bien ses « vérifications ». Tout en confirmant exercer un contrôle collaboratif, les chambres régionales des comptes contrôlent, tous les six mois, la légalité et la régularité de la gestion, le fonctionnement des contrôles internes et l’équilibre budgétaire, ainsi que le respect des objectifs annuels définis par le Pacte de stabilité interne (jusqu’en 2016) et les contraintes en matière d’endettement établies par l’article 119 de la Constitution. Les chambres régionales des comptes contrôlent la mise en œuvre des mesures destinées à rationaliser les dépenses publiques des collectivités locales (« examen des dépenses ») et, dans certaines circonstances (résultat négatif de l’activité de contrôle), elles peuvent imposer des mesures d’interdiction applicables aux dépenses votées ainsi que des procédures en lien avec des plans de renflouement financier. En d’autres termes, dans certaines circonstances un résultat négatif à l’issue du processus de « vérification » peut se solder par des sanctions pour les collectivités locales concernées, ce qui n’est pas sans incidence sur l’autonomie locale, comme plusieurs experts l’ont noté.

 

Au vu des éléments ci-dessus, les rapporteurs concluent au respect de l’article 8 de la Charte en Italie.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.

Comme dans d’autres pays européens, les aspects financiers de l’autonomie locale sont perçus par les responsables politiques locaux comme la principale source de divergences à propos de la situation actuelle. De fait, lors de la visite l’attention et les observations ont en grande partie porté sur ces questions. Le cadre général des finances locales en Italie s’articule autour de trois composantes principales : le contexte constitutionnel, la situation politico-économique et les principales dispositions légales régissant les finances locales.

 

Concernant le premier point, les finances locales sont réglementées par plusieurs dispositions et principes constitutionnels, qui forment le « fédéralisme budgétaire » (federalismo fiscale). D’une part, et du point de vue du partage des compétences entre l’État et les régions, soulignons que les finances locales figurent au nombre des compétences concurrentes depuis la réforme constitutionnelle de 2001. Les régions sont dotées de compétences législatives dans ce domaine, mais l’État reste garant des principes fondamentaux. Par conséquent : (a) les régions peuvent lever des impôts locaux, « sous réserve qu’ils ne concernent pas des éléments déjà taxés par l’État ». La législation régionale peut également prévoir des taux d’imposition variables et d’autres mesures de participation conjointe des collectivités locales dans les impôts régionaux ; (b) la situation financière des collectivités locales présente des disparités à l’échelle du pays, en particulier dans les régions à statut spécial, puisque ces dernières gèrent presque entièrement leurs propres ressources et ont des compétences accrues en matière d’autorité locale.

 

De plus, la Constitution énonce des principes fondamentaux dans le domaine des finances locales (article 119). En premier lieu, les collectivités locales ont une autonomie financière des recettes et des dépenses, « soumise à l’obligation d’équilibrer leurs budgets ». Elles ont de surcroît « des ressources autonomes. Elles établissent et appliquent des impôts et des recettes propres. » Elles ont également droit à une part des recettes de l’État. Il est par ailleurs établi que « la loi de l’État instaure un fonds de péréquation ». Quant au principe de proportionnalité, il est garanti de manière explicite dans le même article (119), au 4e alinéa : « Les recettes provenant des sources visées aux alinéas précédents permettent aux communes, aux provinces, aux villes métropolitaines et aux régions de financer intégralement les fonctions publiques qui leur sont attribuées ». Enfin, l’État doit attribuer des ressources supplémentaires et adopter des mesures spéciales en faveur de collectivités locales spécifiques « afin de promouvoir le développement économique, la cohésion et la solidarité sociale ». Ces principes constitutionnels ont été complétés dans diverses décisions de la Cour constitutionnelle (décisions no 37/2004 et 425/2004, entre autres).

 

Les exigences de base de l’article 9 de la Charte semblent donc consacrées dans la Constitution nationale.

 

La situation économico-politique reflète dans son ensemble les politiques et les lois nationales promulguées par le gouvernement et par le Parlement pour lutter contre la crise économique, maîtriser le déficit public et respecter les plans de stabilité et les autres stratégies imposées par l’Union européenne. Ce cadre a incité à adopter diverses mesures, les plus importantes étant les plans de stabilité approuvés chaque année depuis 1999. Ces plans définissent tout un arsenal d’actions visant divers objectifs, comme des coupes budgétaires linéaires, un durcissement des obligations d’équilibre budgétaire et même des sanctions financières, qui ont mis à mal les finances des collectivités locales et restreint leur autonomie financière. La situation semble avoir atteint un stade critique dans le cas des provinces. La précédente visite de suivi effectuée par le Congrès en Italie, en 2012, avait déjà dressé le même constat. Malheureusement, cette situation est appelée à perdurer, au moins à court terme car, à en croire nos interlocuteurs, l’économie italienne tarde à se redresser. La décentralisation budgétaire n’a pas été intensifiée depuis la dernière visite de suivi, bien au contraire. Certaines régions à statut spécial peuvent présenter des différences et des nuances par rapport à l’ensemble des régions.

 

En conclusion, le cadre juridique principal est délimité par diverses lois et réglementations, dont l’épine dorsale est la loi de 2009 sur le fédéralisme budgétaire (loi no 42 du 5 mai 2009), tel que modifiée. Cette loi de première importance permet d’approuver des mesures réglementaires supplémentaires et énumère des principes directeurs aussi bien généraux que spécifiques. Parmi ces derniers figurent les principes de coordination des dépenses publiques, de cohérence, de discipline financière, de rationalisation et d’équilibre budgétaire. Au vu des modifications et des adaptations constantes apportées à cette loi, on ne peut pas dire que la situation soit des plus stables. Quoiqu’il en soit, la situation et les tendances actuelles peuvent être synthétisées comme suit :

 

Communes

 

Principales sources de revenus pour les communes

 

Impôts locaux

 

Autrefois, les impôts locaux incluaient habituellement la taxe foncière, la taxe d’habitation (ICI), une taxe sur l’enlèvement et l’élimination des ordures ménagères, un impôt sur le revenu (local) supplémentaire, une taxe sur la publicité et une taxe sur l’occupation des espaces publics. Cette liste a changé : certaines taxes ont été supprimées, d’autres ont été renommées et de nouveaux acronymes sont apparus, de sorte qu’il est parfois difficile de comprendre ces questions. Les principaux changements opérés sont les suivants :

 

L’impôt municipal unique (imposta unica comunale, IUC), institué par la loi no 147 de 2013. Les détails et le mécanisme de cet impôt peuvent varier d’une année à l’autre, de sorte qu’il est difficile de décrire une situation « stable ».

En fait, l’impôt municipal unique englobe ou regroupe trois autres taxes locales :

 

l’IMU (imposta municipale propria), qui est une taxe foncière. Celle-ci vise les propriétaires de biens immobiliers enregistrés au cadastre (bâtiments, fermes, terrains urbains et agricoles) et d’autres droits immobiliers. Les résidences principales personnelles, sauf très luxueuses, ne sont pas assujetties à cet impôt, qui s’applique uniquement aux résidences secondaires. La base imposable est calculée en fonction de la valeur foncière déterminée par le cadastre. Le taux d’imposition normal est de 0,76 % de la base imposable, mais les communes peuvent faire varier ce taux à la hausse ou à la baisse dans les limites de 0,3 %. Des exonérations spécifiques, modifiées chaque année, sont applicables.

 

la TASI, ou taxe sur les services indivisibles. Il s’agit d’une taxe foncière supplémentaire, qui concerne notamment les résidences principales considérées comme des biens immobiliers de luxe. Celle-ci est censée couvrir les dépenses d’éclairage, de nettoyage des rues, d’entretien des espaces verts et d’autres services fournis de manière équitable par les communes à tous ses habitants ;

 

la TARI (tassa sui rifiuti), ou taxe sur les ordures ménagères, était autrefois appelée « TARES » ou d’autres manières, comme « TARSU ». Son montant est calculé par la commune dans la fourchette fixée par la réglementation nationale. Il doit, dans tous les cas, couvrir intégralement les coûts des services d’enlèvement et de traitement des déchets.

 

l’ADDIRPEF, une surtaxe municipale qui s’ajoute à l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Les communes peuvent décider d’instituer une telle majoration (addizionale), qui est plafonnée à 0,8 % (0,9 % pour Rome Capitale).

 

l’ICPDPA, une taxe municipale sur la publicité et l’affichage extérieur.

 

D’autres impôts, telles que la taxe de séjour (imposta di soggiorno) et la contribution (contributo) sur le débarquement. La première peut être perçue par certaines communes telles que les chefs-lieux de province (capoluogo), les unions de communes et d’autres lieux touristiques. La seconde concerne les communes de certaines petites îles et remplace alors la taxe sur le tourisme.

 

Redevances et taxes

 

Les communes italiennes peuvent collecter diverses redevances et taxes. Par exemple :

 

La CIMP, une taxe sur l’installation de publicité qui peut remplacer l’ICPDPA (taxe sur la publicité), si la commune estime qu’il y a lieu de le faire ;

 

La TOSAP, une redevance sur l’occupation d’espaces publics (rues, boulevards et parcs) à des fins commerciales (bars, magasins, etc.).

 

La COSAP, une autre redevance sur l’occupation et l’utilisation des zones et espaces publics, qui peut se substituer à la TOSAP.

 

L’ISCOP, une taxe qui peut être perçue pour couvrir les dépenses engagées par la commune pour la réalisation de certains ouvrages publics.

 

Recettes non fiscales

 

Les communes italiennes peuvent percevoir des recettes non fiscales, telles que : les bénéfices d’activités économiques ou commerciales et les recettes tirées de la propriété de biens (vente de patrimoine mobilier ou immobilier) ; les intérêts dégagés de placements ou d’autres produits financiers ; les amendes perçues pour les infractions au code de la route, aux règles de stationnement et autres infractions administratives ; les opérations financières : les communes peuvent contracter des emprunts auprès d’organismes privés et émettre des obligations. Cela étant, ces ressources sont soumises à de nombreuses restrictions dans le cadre de la lutte contre la dérive du déficit public. Conformément à l’article 119 de la Constitution, les collectivités locales peuvent recourir à l’endettement pour financer leurs dépenses d’investissement uniquement, et non pour couvrir leurs frais de fonctionnement.

 

Dotations et mécanismes de péréquation

 

Les communes italiennes peuvent recevoir différentes dotations :

 

Les dotations de péréquation : l’absence de véritables mécanismes de péréquation est un aspect récurrent du système italien des finances locales. À la suite de la visite de suivi du Congrès de 2012-13, les rapporteurs signalaient déjà : « il n’existe encore aucun dispositif général en la matière, de sorte que les dispositions nécessaires pour l’instauration d’un fédéralisme budgétaire sont encore très incomplètes ». La visite présente, conduite en 2017, a en revanche révélé de nets progrès, même si les interlocuteurs rencontrés estiment la situation insatisfaisante en l’état. L’instrument de péréquation le plus important à l’heure actuelle est le fonds de solidarité communale (fondo di solidarietà comunale, FSC). Institué par la loi no 228/2012, ce fonds de péréquation remplace l’ancien « Fondo Sperimentale di Riequilibrio ». Le FSC et les dotations respectives reçues par les communes dans les régions à statut ordinaire (ainsi que la Sicile et la Sardaigne) sont gérés par la Direction centrale des finances locales, un service du ministère de l’Intérieur. Un jeu complexe de variables entre dans le calcul des montants attribuables aux communes. En 2016, l’enveloppe du fonds de solidarité s’élevait à 6 442 millions d’euros.

Dotations et subventions ponctuelles prises sur le budget de l’État : les communes peuvent recevoir des dotations pour la réalisation de projets ou d’ouvrages publics conjoints.

Fonds de l’UE : les communes peuvent activer divers fonds de l’UE destinés au développement urbain, au développement rural et à d’autres aspects de la vie municipale. L’Italie a également reçu des fonds extraordinaires pour faire face à des situations d’urgence, comme les séismes qui ont frappé la région de L’Aquila.

 

Les différents interlocuteurs rencontrés pendant la visite affichent des points de vue divergents concernant l’état actuel général des finances municipales. Les responsables locaux considèrent la situation insatisfaisante dans son ensemble, du moins en ce qui concerne la flexibilité et le montant des ressources financières allouées. Leurs principales critiques peuvent se résumer ainsi :

 

alors que la plus grande part du déficit public est imputable au gouvernement central (48,4 milliards d’euros en 2015, contre un excédent de 1,5 milliard d’euros pour les communes), les finances locales ont subi des réductions sévères et disproportionnées. Les coupes budgétaires (tagli lineari) imposées aux communes se sont élevées au total à plus de 9 milliards d’euros entre 2011 et 2015.

depuis 2012, les transferts financiers de l’État aux communes n’ont cessé de baisser : de 10 milliards d’euros en 2012 à 1,4 milliard d’euros en 2015.

Depuis 2015, le fonds de solidarité communale (FSC) est financé par le seul IMU (impôt local).

En 2015, la contribution nette de l’État aux budgets municipaux était même négative : ce sont les communes qui ont contribué au budget de l’État, à hauteur de 628 millions d’euros nets.

 

En résumé, les responsables locaux jugent le système de prélèvement local insatisfaisant et les ressources totales disponibles trop peu élevées. Certains d’entre eux se sont également plaints des modalités de calcul des dotations et considèrent que la péréquation est insuffisante. Ils affirment par ailleurs que les coupes budgétaires (tagli lineari) ont été décidées de manière unilatérale par le gouvernement et imposées de manière relativement autoritaire. Il convient de mentionner à cet égard plusieurs rapports et avis publiés par la Cour des comptes (Corte dei Conti) ces dernières années. Dans ces rapports (plus particulièrement dans l’un d’eux, publié peu de temps avant la visite de la délégation), la Cour a constaté que les dotations allouées aux communes ne leur permettaient pas d’assurer leurs services et responsabilités statutaires de manière adéquate.

 

Le pouvoir central ne partage pas ce point de vue. Le ministère compétent soutient que, dans son état actuel, le système est équitable pour l’ensemble du pays compte tenu de la crise qu’il traverse. Les responsables gouvernementaux affirment que les dotations actuelles ont été calculées conformément au « coût standard » (fabbisogni standard) des fonctions fondamentales des communes. Le système actuel garantit au minimum l’exécution adéquate de ces fonctions. D’après le ministère, il permettrait en outre de respecter le principe de proportionnalité des finances locales (tel qu’énoncé par la Constitution). De plus, afin de compenser les effets budgétaires négatifs, pour les communes, de la suppression de la TASI applicable aux résidences principales, le pouvoir central aurait augmenté le FSC de 3,5 milliards d’euros destinés à des transferts de compensation.

 

Quelle que soit la position officielle du gouvernement, il ressort clairement des tableaux et données fournis par les associations et dirigeants municipaux que les ressources propres des communes ont diminué ces dernières années, de même que les dotations de l’État.

 

Provinces

 

Les ressources propres des provinces proviennent principalement des impôts et taxes suivants :

 

IPT (imposta provinciale di trascrizione) : taxe perçue lors de l’enregistrement d’un véhicule (voiture et autres) dans le système d’immatriculation des véhicules ou lorsque les informations dudit système sont modifiées. Le taux d’imposition dépend de la puissance fiscale du véhicule. Les provinces sont libres d’appliquer une majoration (jusqu’à 30 %) ;

RC-Auto : taxe prélevée sur les assurances de responsabilité civile couvrant les accidents de la circulation. Là encore, les provinces sont libres d’appliquer ou non une majoration ou une diminution ;

TEFA : taxe environnementale destinée à financer les services provinciaux de protection et de restauration de l’environnement. Il s’agit d’une taxe provinciale dérivée, complémentaire de la taxe locale TARI (sur les déchets) ;

TOSAP : cette tassa fonctionne comme son homologue dans le cas des communes.

 

Du point de vue de la Charte, la délégation tire un bilan plutôt négatif de la situation financière des provinces.

 

Tout d’abord, les lois de finances adoptées entre 2013 et 2016, la réforme institutionnelle prévue par la loi no 56 du 7 avril 2014 et la réduction des recettes fiscales ont eu pour effet d’abaisser à 4,25 milliards d’euros le montant des ressources disponibles pour les provinces, avec des conséquences extrêmement dommageables sur leur capacité à exécuter leurs fonctions. Ensuite, la loi de stabilité de 2015 a disposé que les provinces et les villes métropolitaines contribueraient à contenir les dépenses publiques par une réduction des frais de fonctionnement (coupe linéaire ou tagli lineari) d’un milliard d’euros (900 millions d’euros pour les provinces des régions à statut ordinaire et 100 millions d’euros pour les provinces de Sicile et de Sardaigne). Le montant de cette réduction devait être de l’ordre de 2 milliards en 2016 et de 3 milliards en 2017.

 

Les représentants du gouvernement se sont déclarés conscients de la situation, d’où les mesures prises en 2016 (loi no 208 du 28 décembre 2015, loi de stabilité 2016) en faveur des villes métropolitaines et des provinces. En particulier, 495 millions d’euros de dotations supplémentaires ont été accordés aux provinces pour le réseau routier et les établissements scolaires, 100 millions d’euros pour les travaux d’entretien exceptionnels de la voirie, 20,4 millions pour les dépenses en personnel et 39,6 pour le maintien de l’équilibre budgétaire. Le montant total de ces dotations supplémentaires devrait s’élever à 470 millions d’euros pour la période 2017-2020.

 

Dans tous les cas, les représentants des provinces (de celles situées dans les régions à statut ordinaire, à tout le moins) estiment que leurs ressources financières sont très en-deçà de leurs besoins. Ils affirment que leurs recettes propres ne parviennent pas, loin s’en faut, à couvrir les dépenses engagées dans le cadre des fonctions fondamentales des provinces. De surcroît, conformément à la stratégie de « réforme des dépenses » prévue par la loi no 190/2014, les provinces doivent transférer à l’État une part conséquente des produits de leurs efforts budgétaires. Une telle obligation est parfaitement contraire à l’article 119 de la Constitution. D’après les dirigeants provinciaux, en 2017, les provinces des régions à statut ordinaire devront « rembourser » ou reverser à l’État plus de 1,6 milliard d’euros, une somme qui avoisine le montant total des impôts prélevés par les provinces : d’après l’UPI, les recettes fiscales totales des provinces s’élevaient en 2014 à 2 095 millions d’euros (660 millions en taxes sur les transcriptions, 1 250 millions en taxes sur les assurances, et 185 millions en taxes pour la protection de l’environnement). Par conséquent, le solde net des recettes fiscales restant à disposition des provinces ne sera que de 446 millions d’euros (2 095 millions d’euros moins 1 600 millions d’euros reversés à l’État). Pourtant, l’exécution des trois fonctions fondamentales dans les 76 provinces situées dans des régions à statut ordinaire (voirie, établissements scolaires et protection environnementale) nécessiterait une enveloppe d’au moins 1 305 millions d’euros. Le déséquilibre est donc évident.

 

Enfin, les dirigeants provinciaux ont rappelé qu’ils géraient aujourd’hui plus de 130 000 kilomètres de routes provinciales et 5 100 établissements scolaires accueillant plus de 2,5 millions d’élèves. Ils affirment que leurs ressources ne leur permettent pas de gérer et d’entretenir ces installations et infrastructures de manière appropriée. Il s’agit autant d’un problème de moyens, insuffisants pour délivrer des prestations de qualité, que d’une source d’inquiétude personnelle pour les dirigeants des provinces. Si un accident survient sur une route ou dans une école de province, la loi reconnaît logiquement la responsabilité civile et administrative de la province, mais, dans les cas extrêmes, elle peut également tenir les dirigeants de la province responsables sur le plan pénal, s’il est prouvé que l’accident découle d’un défaut de maintenance ou d’entretien de l’infrastructure. Les dirigeants des provinces s’estiment donc pris en tenaille entre le risque de poursuites pénales et l’impossibilité financière d’écarter ce risque.

 

L’UPI a souligné que, du fait de ces différentes mesures financières, les budgets des provinces affichaient un déficit qui s’élèverait à 650 millions d’euros, d’après la société publique SOSE. Certaines provinces illustrent bien la situation générale. À cet égard, la délégation a été informée des graves difficultés financières rencontrées par la province de Belluno, dans la région de Vénétie. Les dirigeants de cette province ont en effet porté à la connaissance de la délégation l’existence d’un grave déséquilibre dans le budget provincial pour 2017. Le montant total nécessaire à l’exercice des « fonctions fondamentales » a été estimé à 29 200 millions d’euros, et les recettes fiscales à 23 800 millions d’euros. Cela étant, la province est tenue de reverser (riversamento) à l’État une somme de 22 915 millions d’euros. Le déficit s’élève donc à 28 315 millions d’euros. Cet exemple montre bien, données à l’appui, à quel point la situation peut être critique.

 

La Cour des comptes s’est également exprimée à ce sujet. Dans un rapport important publié peu de temps avant l’arrivée de la délégation, la Corte dei Conti a affirmé ce qui suit : les provinces ne disposent pas des ressources financières suffisantes pour accomplir leurs fonctions ; les provinces ne devraient plus subir les effets de la « suppression programmée » de ces organes ; les provinces devraient disposer des ressources humaines, financières et opérationnelles nécessaires à l’exercice de leurs fonctions fondamentales et à la prestation de services essentiels au bénéfice des citoyens et du territoire.

 

Autres aspects

 

Dans le domaine budgétaire, toutes les communes sont libres d’élaborer et d’approuver leurs propres budgets, mais, ces dernières années, les attentes de l’État (et plus particulièrement de la Cour des comptes) en matière de discipline budgétaire se sont nettement renforcées. Faire preuve de « discipline budgétaire » est même devenu la règle d’or.

 

Bien que la loi fixe certaines limites spécifiques et claires concernant la dette publique et le déficit des collectivités locales, l’endettement de ces dernières reste un sujet sensible. Les règles précises régissant les cas extrêmes d’insolvabilité sont édictées aux articles 244 et suivants du Testo Unico. D’après certaines informations communiquées par le ministère de l’Intérieur, 102 collectivités locales se sont retrouvées en défaut de paiement ces dernières années, dont certaines communes de grande taille (Alexandrie ou Potenza par exemple). Ce phénomène concerne plus particulièrement la Sicile, la Campanie et la Calabre. Certaines provinces connaissent également une instabilité financière (Biella, Caserte).

 

Enfin, et en ce qui concerne le patrimoine des communes, les collectivités locales possèdent leurs propres propriétés, biens et actifs. La Constitution le prévoit explicitement à l’article 119, dernier alinéa. La situation semble plutôt satisfaisante dans ce domaine. Les collectivités locales ont le droit de posséder leurs propres terrains et biens immobiliers et de gérer leurs actifs comme bon leur semble, et ce droit leur est parfaitement reconnu. Cela étant, un détail mérite d’être mentionné dans le cas des provinces : à la suite de l’adoption de la loi Delrio, les provinces ont été partiellement démantelées de diverses manières ; leurs compétences « non fondamentales » ont été transférées aux régions, ainsi qu’une partie de leurs effectifs et actifs, conformément à certains critères négociés par la Conférence unifiée.

 

Au vu des éléments ci-dessus, les rapporteurs estiment que l’article 9 de la Charte n’est pas respecté en Italie, notamment dans le cas des provinces.

 

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

En ce qui concerne l’application de l’article 10, paragraphe 1 : en Italie, le droit des collectivités locales de s’associer et de former des organisations et des structures communes pour la prestation de services locaux est pleinement reconnu. De fait, le système italien permet aux communes de se constituer en diverses structures coopératives, afin d’exercer leurs fonctions communes et d’assurer leur mission de service public. Cette situation législative est, d’une certaine manière, inévitable dans un pays comptant autant de communes de petite taille (5 567 communes possédaient moins de 5 000 habitants au premier janvier 2016). Le Testo Unico régit, sous différents titres de section, les « communautés » et les « formes associatives », et les régions (notamment celles à statut spécial) peuvent instituer d’autres formes de coopération. Concernant les communes, certaines sont organisées en « communautés de montagne » (comunità montana, article 27) et en « communautés insulaires » (comunità isolana, article 29). Les premières peuvent être constituées dans les régions montagneuses et peuvent exercer, dans le cadre d’une association, les fonctions attribuées aux communes ainsi que toute autre fonction potentiellement attribuée par les provinces ou les régions (article 28). Les secondes peuvent être établies sur différentes îles, à l’exception de la Sicile et de la Sardaigne, et sont soumises aux mêmes règles que les communautés de montagne.

 

Il existe trois formes associatives de base (forme associative) : les conventions (convenzioni), les consortiums (consorzi), les unions de communes (unione di comuni) et les accords de programme (accordi di programma). Les conventions peuvent se définir comme des accords conclus entre deux communes au moins qui règlementent l’exécution coordonnée de fonctions et de services communs, conformément aux exigences formulées – de manière plutôt sommaire – dans l’article 30 du Testo Unico. Les consortiums sont des structures formées par les communes et par d’autres entités publiques. Elles sont chargées de la gestion associative d’un ou plusieurs services publics. Contrairement aux convenzioni, les consorzi sont pleinement reconnus en tant qu’entités locales, et doivent posséder à ce titre leur propre assemblée et leur propre comité de direction (article 31, Testo Unico). Enfin, les unions de communes sont probablement la forme la plus importante de structure associative intercommunale. Composées de deux communes ou plus, les unione di comuni exercent les fonctions et assurent les services des communes dans le cadre d’une association. Elles sont également considérées comme des entités locales (article 32). À l’inverse des consortiums, qui jouent en général un rôle unique, l’union des communes est une entité multifonctionnelle aux missions multiples. Les régions, et plus particulièrement les régions « à statut spécial », ont compétence pour réglementer en détails ces instruments et entités de coopération.

 

Trois idées principales méritent d’être développées dans le présent rapport à propos de cet aspect particulier du système italien :

 

Tout d’abord, les structures de coopération sont très répandues. D’après les statistiques, en 2017, 69 % des communes ont adopté une ou plusieurs conventions, 38 % se sont constituées en consortiums et 27 % sont membres d’une union de communes. On comptait 586 unioni recensées en février 2017. Parmi les « formes associatives », les unions de communes sont sans conteste les plus importantes. On les considère parfois comme les précurseurs des fusions de communes. Ensuite, la législation nationale récente (la loi Delrio notamment) a introduit des mesures pour réformer les structures de coopération intercommunale. Cette loi a notamment tenté de restreindre les formes de coopération, en dissuadant de former des consortiums et des communautés de montagne au profit de la création d’« unioni » et de « convenzioni ». On observe une volonté politique de supprimer progressivement les consortiums et autres formes de coopération, telles que les communautés de montagne. D’autre part, les communes qui souhaitent constituer une union de communes doivent désormais compter une population totale, toutes communes cumulées, de 10 000 habitants au minimum. Les régions peuvent également encourager et soutenir les unions en termes de subventions ou de projets spécifiques.

 

Enfin, depuis 2010 (décret no 78 de 2010), le gouvernement a instauré, pour les communes de moins de 5 000 habitants, l’obligation d’assurer leurs « fonctions fondamentales » au moyen de formes de coopération telles qu’une union ou une convention. Cette décision s’explique en grande partie par la nécessité d’abaisser la dépense publique et de « rationaliser » le secteur public. Cela étant, l’échéance prévue pour la mise en œuvre de l’obligation a été repoussée à plusieurs reprises. Celle-ci est « actuellement » fixée au 31 décembre 2017.

 

Compte tenu de ce qui précède, on peut en conclure que l’article 10, paragraphe 1, de la Charte est respecté en Italie.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

En ce qui a trait à l’article 10, paragraphe 2, le droit des collectivités locales de former des associations pour représenter et défendre leurs intérêts est pleinement reconnu en Italie. Le dynamisme de la vie des associations est le meilleur argument à l’appui d’une parfaite conformité avec l’article 10, paragraphe 2. À cet égard, les associations locales les plus importantes sont les suivantes : l’ANCI (Associazione nazionale di Comune d’Italia) : Il s’agit de la plus grande et plus importante association nationale. Elle réunit plus de 7 300 communes, soit 90 % du nombre total des communes d’Italie. Cette association possède également des chambres ou antennes « régionales » ; l’UPI (unione delle provincie italiane) : association des provinces italiennes, dont elle relaie actuellement avec force et clarté les positions, dans un contexte politique changeant. Cette association représente toutes les provinces italiennes à l’exception de celles de Trente et de Bolzano (qui font partie d’une région à statut spécial) ; l’UNCEM : association représentant les villes et communes de montagne ; l’AICCRE (Associazione italiana per il Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa) : Il s’agit de la section italienne du CCRE (Conseil des Communes et des Régions d’Europe).

 

À ces associations « institutionnelles » formées par des collectivités locales « authentiques » s’ajoutent diverses associations régionales.

 

Ces associations sont particulièrement actives et jouent un rôle de premier plan dans la défense et la promotion des intérêts des collectivités locales qu’elles représentent. Le ministre de l’Intérieur a affirmé que l’ANCI et l’UPI étaient considérées comme des partenaires à part entière et qu’il entretenait avec elle des relations fructueuses. 

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs concluent au respect de l’article 10, paragraphe 2, de la Charte en Italie.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Concernant l’article 10, paragraphe 3, ainsi qu’il est indiqué en introduction du présent rapport, l’Italie a signé et ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (signature le 21 mai 1980, ratification le 29 mars 1985, entrée en vigueur en Italie le 30 mai 1985). D’autre part, l’Italie a signé mais n’a pas encore ratifié le Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales du 9 novembre 1995, STE no 159. Enfin, l’Italie n’a pas encore signé les Protocoles no 2 (1988) et no 3 (2009) à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière. La délégation n’a pas eu connaissance de la position officielle de l’Italie concernant la ratification de ces protocoles.

 

Les rapporteurs n’ont pas entendu de critiques concernant d’éventuelles limites ou contraintes imposées par l’État aux collectivités locales souhaitant participer à une coopération transfrontalière. Cette coopération est particulièrement fructueuse dans certains territoires du nord où l’allemand fait partie des langues officielles (le Haut Adige/Tyrol du Sud, par exemple). Des communes italiennes ont formé des partenariats, des accords et des jumelages avec des villes étrangères.

 

Au vu de ce qui précède, l’article 10, paragraphe 3, de la Charte est respecté en Italie ; les rapporteurs ne voient donc aucune raison à ce que les conventions susmentionnées ne soient pas ratifiées dans un futur proche.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

La mise en œuvre de cet article de la Charte en Italie appelle une appréciation nuancée. Il est indéniable, comme cela a été relevé plus haut, que les collectivités locales italiennes jouissent d’une autonomie dans un grand nombre de domaines – une autonomie protégée à la fois par la Constitution et par les lois relatives aux pouvoirs locaux. Il est également vrai que les collectivités locales, en tant que personnes juridiques, ont le droit de saisir les tribunaux ordinaires pour défendre leurs droits statutaires, leurs intérêts, leurs actifs et leurs biens. Les collectivités locales peuvent également saisir des tribunaux administratifs, pour défendre leurs droits statutaires et intérêts, ainsi que leur autonomie si celle-ci a été niée ou restreinte par une décision, un projet, une politique du gouvernement central ou d’entités régionales. Dans ce domaine, les tribunaux administratifs régionaux, et surtout le Conseil d’État, jouent un rôle décisif.

 

Plusieurs situations juridiques peuvent amener une collectivité locale à saisir un tribunal administratif : (1) la commune, en tant qu’entité représentant les intérêts de sa population, peut s’opposer, par exemple, à la réalisation d’un projet ou d’un ouvrage de l’État qui déplaît aux résidents locaux ; (2) les conflits entre collectivités locales. Par exemple, la commune A autorise la construction d’une installation de production énergétique proche des limites territoriales de la commune B. Cette entité s’oppose au projet et poursuit la commune A en justice ; (3) un conflit entre une commune et une région, principalement pour des questions d’urbanisme. Par exemple, une commune n’obtient pas l’approbation finale de la région pour un plan local d’occupation des sols. Elle forme alors un recours pour contester ce refus auprès d’un tribunal administratif ; (4) un conflit entre une collectivité locale et l’État. Par exemple, dans une affaire récente, un service gouvernemental a publié une circulaire interdisant l’inscription des mariages entre personnes de même sexe dans les registres d’état civil des communes (une compétence du maire exercée en sa qualité d’agent de l’État). Une commune a intenté une action en justice contre le gouvernement, arguant de l’irrégularité d’une telle circulaire du fait du déni du principe d’autonomie locale et de l’ingérence abusive dans les compétences des maires qu’elle constituait. Le recours a été confirmé par le Conseil d’État. Au surplus, les associations de collectivités locales ont qualité aux yeux de la justice pour former des recours devant les tribunaux administratifs au nom des collectivités locales qu’elles représentent.

 

Cependant, les rapporteurs souhaitent ajouter un commentaire sur la mise en œuvre de l’article 11 de la Charte concernant la saisine de la Cour constitutionnelle. Une telle saisine peut être utile voire nécessaire si une région ou le pouvoir législatif central adopte une loi qui nie ou restreint potentiellement l’autonomie locale, ou y nuit de quelque sorte que ce soit. Le droit public italien n’autorise pas les collectivités locales à saisir la Cour constitutionnelle lorsque l’État ou une région adopte un texte de loi contraire au principe d’autonomie locale, ou qui en réduise ou limite le champ d’application. Contrairement à ce que l’on observe dans d’autres pays européens, les entités susmentionnées ne peuvent former aucun recours dans une telle situation. Elles n’ont pas de locus standi (qualité pour agir).

 

Un renvoi accessoire ou spécifique qu’elles auraient introduit indépendamment ou automatiquement ne leur permet pas non plus de saisir d’office la Cour constitutionnelle. Il est vrai que, dans le contexte d’une procédure administrative ouverte dans les cas de figure 3 ou 4 ci-dessus, si le débat juridique concerne un texte de loi national ou régional, le tribunal administratif peut demander à la Cour constitutionnelle de se prononcer sur la constitutionnalité du texte de loi (question de son inconstitutionnalité). Il y aurait alors violation alléguée de l’article 5 de la Constitution (principe de l’autonomie locale) et la Charte, lue conjointement avec la Constitution (et notamment son article 117), peut être utilisée comme critère de validité ou de légitimité de la loi contestée. En d’autres termes, le tribunal administratif peut se référer à la Charte dans son argumentaire. En revanche, le tribunal ne peut s’abstenir d’appliquer la loi en invoquant directement la Charte ; il est tenu de s’en remettre à la Cour constitutionnelle. Cette spécificité du droit constitutionnel italien a déjà été décrite au point 5.1, supra.

 

Précisons toutefois que ce dispositif procédural ne peut être introduit que par le tribunal et non par la commune à l’origine de la plainte ; il faut en outre que le tribunal l’estime raisonnable et justifié. Comme expliqué précédemment, cette situation n’est pas due à la seule Charte : elle découle également d’un aspect spécifique du système constitutionnel italien, qui veut qu’aucun tribunal ne peut conclure à l’inconstitutionnalité d’une loi ordinaire et que, si un tribunal doute de la constitutionnalité de cette règle juridique, il doit former un renvoi ou un recours préjudiciel auprès de la Cour constitutionnelle.

 

Cette procédure ne constitue pas forcément un obstacle. De fait, ces dernières années, plusieurs renvois de ce type ont été formés, offrant à la Cour constitutionnelle la possibilité de statuer sur la constitutionnalité de plusieurs textes de loi (contestés au motif qu’ils constituaient une violation du principe d’autonomie). Ainsi, la décision no 50/2015 précédemment mentionnée a été prononcée dans ce cadre. La délégation a également été informée qu’au mois de janvier de cette année, le tribunal administratif régional du Latium avait posé une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle relative à une disposition de la législation nationale imposant une fusion obligatoire de communes dans certains cas. Le tribunal estimait que cette disposition constituait une violation possible du principe d’autonomie locale. Il sera intéressant, du point de vue de la protection de l’autonomie locale, de voir quelle décision rend la Cour constitutionnelle.

 

Au vu des éléments ci-dessus, on peut conclure que l’article 11 de la Charte est globalement respecté en Italie, puisque les collectivités locales ont accès aux tribunaux ordinaires et administratifs pour défendre leurs droits statutaires. Les rapporteurs estiment que l’octroi aux collectivités locales d’un droit de recours direct devant la Cour constitutionnelle leur donnerait un moyen supplémentaire de contester un texte législatif régional ou national au nom du principe d’autonomie locale. De l’avis du Conseil d’État, l’absence d’accès à la Cour constitutionnelle est compensée, en partie au moins, par le locus standi étendu accordé aux provinces et aux communes devant les juridictions administratives.

 

Article 12.1
Engagements - Non ratifié

Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants:

 

– article 2,

– article 3, paragraphes 1 et 2,

– article 4, paragraphes 1, 2 et 4,

– article 5,

– article 7, paragraphe 1,

– article 8, paragraphe 2,

– article 9, paragraphes 1, 2 et 3,

– article 10, paragraphe 1,

– article 11.

177. Comme indiqué au point 1 du présent rapport, la République italienne a ratifié la Charte sans formuler la moindre réserve ni la moindre restriction territoriale ou organique vis-à-vis de son application. La « déclaration » annexée à l’instrument de ratification indique clairement que l’Italie est liée par tous les articles de la Charte.

Article 12.2
Engagements - Non ratifié

Chaque Etat contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1 du présent article.

177. Comme indiqué au point1  du présent rapport, la République italienne a ratifié la Charte sans formuler la moindre réserve ni la moindre restriction territoriale ou organique vis-à-vis de son application. La « déclaration » annexée à l’instrument de ratification indique clairement que l’Italie est liée par tous les articles de la Charte.

Article 12.3
Engagements - Non ratifié

Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

177. Comme indiqué au point 1 du présent rapport, la République italienne a ratifié la Charte sans formuler la moindre réserve ni la moindre restriction territoriale ou organique vis-à-vis de son application. La « déclaration » annexée à l’instrument de ratification indique clairement que l’Italie est liée par tous les articles de la Charte.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 5 mai 1949

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 11 mai 1990

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

En Italie, le principe d’autonomie locale est explicitement reconnu et proclamé dans la Constitution. Aux termes de cette dernière, la République est « une et indivisible » mais, comme le dispose le même article, elle reconnaît et encourage également les autonomies locales et régionales, ce afin de réaliser « la plus large décentralisation administrative » (article 5).



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
3 Articles non ratifiés
12Disposition(s) conforme(s)
0Disposition(s) partiellement conforme(s)
2Disposition(s) non conforme(s)