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Portugal

Portugal - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 17 au 19 juin 2019 et le 27 novembre 2019
Date d'adoption du rapport: 28 septembre 2020
Documents : Rapport CG-FORUM(2020)01-02 | Recommandation 445 (2020)
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Ce rapport fait suite à une visite de monitoring en deux parties au Portugal, qui a eu lieu en juin et novembre 2019. Il s’agit du troisième rapport de suivi depuis le pays a ratifié la Charte européenne de l'autonomie locale en 1990.

 

Le rapport constate avec satisfaction que la constitution portugaise accorde une place importante à l'autonomie locale et régionale, que les réformes menées depuis 2013 ont eu des effets durables sur les collectivités locales et leur situation budgétaire, que les mécanismes de recours permettant aux électeurs de contester les actes des collectivités territoriales sont opérationnels et qu'ils constituent des procédures parallèles assez efficaces pour le contrôle de l'État.

 

Les rapporteurs attirent toutefois l'attention des autorités nationales sur le fait que les autorités locales et leurs associations représentatives ne sont pas systématiquement consultées sur la base d'une procédure claire et contraignante ; les municipalités portugaises sont touchées de manière inégale par le transfert de compétences et ne bénéficient pas toutes d'un soutien financier adéquat de l'État pour mener à bien leurs tâches ; les autorités locales et régionales ne disposent pas d'une autonomie suffisante en matière de fiscalité locale ; la coopération entre l'administration de l'État au niveau local et régional manque d'une base claire et cohérente et la situation juridique des associations de collectivités locales au sein des régions autonomes semble incertaine.

 

En conséquence, les autorités nationales sont invitées à introduire une procédure de consultation systématique des associations représentatives des collectivités locales et régionales avant toute décision les concernant directement ; à envisager la mise en place de procédures d'aides temporaires spéciales pour permettre aux municipalités en difficulté financière de rééquilibrer leur budget sous le contrôle de la Cour des comptes ; accorder aux collectivités locales une plus grande autonomie en matière de fiscalité locale ; envisager la création d'un conseil national de stabilité comprenant des représentants locaux et régionaux, afin de rationaliser les objectifs et les procédures budgétaires et à garantir une coopération plus harmonieuse entre les différents niveaux de gouvernement et de clarifier la situation juridique des associations de collectivités locales dans les régions autonomes afin de stabiliser leur statut et leur action.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

L’article 6 de la Constitution de la République portugaise énonce le principe de l’Etat unitaire et respecte le régime autonome des régions insulaires et les principes de la subsidiarité, de l’autonomie des collectivités locales et de la décentralisation démocratique de l’administration publique. Le Titre VIII de la Constitution (consacré aux autorités locales) présente des dispositions davantage détaillées. L’Assemblée de la République dispose d’une compétence législative exclusive ou partiellement exclusive pour les affaires locales et régionales (articles 164 et 165 de la Constitution). L’article 2 de la Charte est donc formellement respecté.

 

En raison d’une stricte hiérarchie des normes, les rapporteurs ont constaté qu’il revenait à la Cour constitutionnelle de jouer un rôle essentiel dans la protection de la Constitution, conformément à l’article 221 de celle-ci : il lui revient en effet de « contrôler l’inconstitutionnalité et l’illégalité, conformément aux articles 277 et suivants ». Le rôle de la Cour se concentre donc sur le contrôle de la conformité des actes juridiques avec la Constitution (et la Convention européenne des droits de l’homme). Il ne lui incombe pas en revanche de vérifier la conformité de ces mêmes actes avec la Charte européenne de l’autonomie locale. Les institutions qui peuvent déposer un recours constitutionnel sont le Président, l’Assemblée de la République, le médiateur et le procureur général.

 

Le rôle de la Cour constitutionnelle est important : c’est un véritable organe juridictionnel mais sa composition obéit à des considérations politiques puisque les juges sont pour l’essentiel nommés, pour un mandat de 9 ans non renouvelable, par l’Assemblée de la République (10 sur 13) et les 3 autres sont cooptés par les dix premiers. Les juges sont nommés pour un mandat de neuf non renouvelable et doivent ensuite veiller au respect de toutes les dispositions de la Constitution, y compris celles relatives à l’autonomie locale et régionale. Pour autant, il n’existe pas de procédure de saisine directe de la Cour Constitutionnelle ouverte aux collectivités locales : un recours préalable devant une juridiction ordinaire est toujours nécessaire avant d’engager une procédure devant la Cour constitutionnelle : c’est donc un contrôle par voie d’exception qui s’exerce ainsi.

 

Enfin, l’article 8 (2) de la Constitution contient des dispositions sur l’entrée en vigueur des conventions internationales : la Charte constitue bien une convention internationale au sens de cette disposition et les tribunaux portugais peuvent donc se référer à elle et la prendre en compte lorsqu’ils ont à trancher des litiges entre les collectivités locales et régionales et l’Etat central et entre les collectivités locales et la région administrative dont elles font partie. Il s’agit ainsi d’une autre possibilité offerte par le droit portugais de veiller au respect de la Charte.

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent donc que l’article 2 de la Charte est correctement appliqué au Portugal.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Pour les rapporteurs, la Constitution réglemente avec précision tout ce qui concerne les collectivités locales : elle établit explicitement les principes de la décentralisation. Le titre VIII de la IIIème partie de la Constitution est consacré aux pouvoirs locaux et précise que les collectivités locales sont des personnes morales territoriales dotées d´organes représentatifs. Ces derniers ont pour objectif de défendre les intérêts de leurs habitants (art. 235) ; les catégories de collectivités locales sont les paroisses (freguesias), les communes (municípios) et les régions administratives (art. 236) et des compétences propres leur sont attribuées et définies par la loi, conformément au principe de décentralisation administrative (art. 237).

 

Le principe d’autonomie financière et patrimoniale est reconnu : les collectivités locales disposent d’un patrimoine et de finances propres (art. 238) ; la structure des organes de chaque collectivité prévoit l’existence d’une assemblée délibérative et d’un organe exécutif collégial (art. 239) et les collectivités locales sont dotées d’un pouvoir réglementaire propre dans les limites fixées par la Constitution, les lois, les règlements des pouvoirs locaux de niveau supérieur et ceux établis par les autorités de tutelle (art. 241).

 

La tutelle exercée sur les collectivités locales, transformée en un contrôle de légalité (vérification du respect de la loi par les organes de la collectivité locale), ne peut être exercée que dans certains cas et sous certaines formes prévues par la loi (art.242) ; les collectivités locales disposent de leur personnel et le régime juridique des fonctionnaires et des agents de l’Etat leur est applicable (art. 243).

 

En conséquence, les rapporteurs considèrent que l’article 3 paragraphe 1 de la Charte est respecté.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

D’après la Constitution, les membres des organes élus des collectivités locales sont élus au suffrage universel direct, secret et périodique, selon le principe de la représentation proportionnelle (art. 239). Cependant, tous ne sont pas élus directement, ainsi les membres des assemblées municipales comprennent de droit les présidents des comités de paroisse.

 

La compétence pour légiférer sur les élections locales, le statut des membres des organes des collectivités locales, les consultations directes des citoyens électeurs au niveau local et le régime de création et de suppression des collectivités locales, et enfin de la modification de leur territoire incombent exclusivement à l’Assemblée de la République (art. 164). En ce qui concerne les matières concernant le régime général de l’élaboration et de l’organisation des budgets de la collectivité locale, le statut des collectivités locales (y compris le régime des finances locales) et la participation des organisations de citoyens à l’exercice du pouvoir local, constituent des compétences réservées à l’Assemblée de la République. Le gouvernement ne peut donc intervenir en ces domaines que s’il y est expressément autorisé par l’Assemblée (art. 165).

 

Enfin, les lois de révision constitutionnelle doivent non seulement respecter le suffrage universel direct, secret et périodique, pour la désignation des titulaires élus des organes des collectivités locales, mais aussi l’autonomie de ces collectivités (art.288) ; les étrangers et les apatrides, séjournant ou résidant au Portugal, jouissent des mêmes droits et sont assujettis aux mêmes devoirs que les citoyens portugais. Ils ont donc a priori le droit de participer aux élections locales et de pouvoir devenir des élus locaux.

 

Les rapporteurs constatent également qu’en ce qui concerne le recours à des mécanismes de démocratie directe dans les collectivités locales, il existe une possibilité de recourir à un référendum local depuis 1990 sur toute question importante qui relève de la compétence exclusive de la collectivité. Le résultat du référendum a une valeur décisionnelle si au moins la moitié des électeurs inscrits s’est déplacée pour voter. Certains sujets (budget par exemple) ne peuvent néanmoins pas être soumis à référendum. Toute initiative de référendum local doit préalablement être autorisée par la Cour Constitutionnelle. Au-delà de ce mécanisme, il existe d’autres voies plus classiques pour veiller à associer les citoyens aux décisions prises par les collectivités locales portugaises : ouverture au public des réunions des organes délibérants, possibilité offerte aux électeurs de demander la convocation d’une réunion extraordinaire, publicité des délibérations, droit de pétition, recours au Médiateur, recours contentieux et recours populaire par exemple.

 

Pour les rapporteurs, l’article 3 paragraphe 2 de la Charte est donc respecté, ses dispositions en la matière étant largement contenues dans la Constitution.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Pour les rapporteurs, à l’issue de leurs différentes rencontres sur place, le système politico-administratif du Portugal est incontestablement décentralisé, respectant pleinement l’autonomie des collectivités. C’est principalement la loi 159/99 du 14 septembre 1999 qui a proposé la définition la plus précise du régime actuel d’une décentralisation flexible, laissant place à une adaptation progressive des collectivités. La loi 169/99 du 18 septembre 1999 est venue par la suite préciser la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités.

 

Les principes énoncés par les lois précitées renvoient de façon plus ou moins claire aux politiques régionales et aux valeurs de l’Union Européenne : cohésion territoriale, subsidiarité (article 2 de la loi). Cette loi a également insisté sur la coordination nécessaire entre les collectivités locales et les services de l’Etat et dispose dans son article 3 que les administrations centrales et locales doivent exercer leurs compétences de manière à préserver l’unité dans la réalisation des politiques publiques et afin d’éviter la dispersion d’actions et les superpositions d’interventions.

 

En conséquence, les rapporteurs considèrent que l’article 4 paragraphe 1 de la Charte est respecté.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Le principe d’unité de l’Etat et le principe de respect du régime de responsabilités partagées entre l’Etat et les collectivités en matière d’investissements publics viennent limiter l’autonomie juridiquement reconnue aux collectivités locales. Les communes ont ainsi pris leurs responsabilités en matière de compétences obligatoires mais sont demeurées très réticentes à l’idée de prendre en charge d’autres politiques publiques, faute de garantie financière. L’absence de création d’un échelon intermédiaire, du fait de l’existence constitutionnelle de régions pourtant restées sans des coquilles vides dans les faits, laisse ainsi orphelines les compétences suivantes (qui auraient dues être régionalisées) :

  • développement économique et social,
  • aménagement,
  • environnement,
  • équipement social,
  • réseaux de communication,
  • enseignement et formation professionnelle,
  • culture et patrimoine,
  • jeunesse et sports,
  • tourisme.

 

Les rapporteurs ont noté que les communes pouvaient déléguer certaines de leurs attributions aux paroisses et s’associer entre elles. En l’absence d’échelon régional, la cohésion entre les territoires s’effectue encore au niveau des districts et de l’Etat qui doit alors veiller à ce que les plans d’action locale restent conformes aux plans nationaux. L’autonomie des communes portugaises s’avère donc relative : sans coordination territoriale autonome à travers les régions, elles ne peuvent mener avec efficience leur action publique et restent donc dépendantes de l’Etat, notamment pour obtenir les moyens financiers nécessaires à leur fonctionnement.

 

Selon les rapporteurs, l’article 4 paragraphe 2 de la Charte est donc globalement respecté dans son esprit mais pourrait recevoir une application plus rigoureuse en pratique.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Le principal échelon local concerné, à défaut de création des régions, est constitué par les communes. Celles-ci bénéficient toutes, et de façon obligatoire, d’un transfert de compétences universelles, mais elles peuvent aussi s’engager de façon volontaire dans des politiques de partenariat par contrats (cf. l’article 8). Cette forme de décentralisation, où les communes se retrouvent seules (ou presque) face à l’Etat, permet dans un premier temps d’éviter les conflits et les superpositions des politiques publiques mais a pour inconvénient majeur d’allonger de manière excessive la liste des compétences locales bien au-delà de leurs moyens.

 

Les rapporteurs notent que les compétences transférées au niveau communal sont très nombreuses :

  • équipement rural et urbain (espaces verts, rues et voiries, cimetières, marchés) ;
  • énergie (éclairage public, distribution d’énergie électrique) ;
  • transports et communications (réseau routier municipal, transports urbains, aérodromes et héliports municipaux) ;
  • patrimoine, culture et sciences (centres culturels, centres scientifiques, bibliothèques, théâtres et musées municipaux) ;
  • défense du consommateur (information et défense, médiation, arbitrage) ;
  • santé (équipements médicaux municipaux, centres de santé) ;
  • action sociale (crèches, jardins d’enfants, programmes en matière de lutte contre l’exclusion) ;
  • urbanisme (plans directeurs d’aménagement municipal) ;
  • police municipale (création de polices municipales) ;
  • coopération externe (coopération décentralisée).

 

Concernant la répartition des compétences entre les communes et les paroisses, il y a une nette concentration des compétences pour les communes.

 

En conséquence, les rapporteurs considèrent que l’article 4 paragraphe 3 de la Charte est respecté du fait de la valorisation du niveau communal.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Les rapporteurs relèvent que certaines compétences et responsabilités sont transférées à des autorités locales établies au moyen d’instruments juridiques qui précisent le type et les modalités du transfert, de la manière suivante :

  • le transfert de compétences liées aux affaires exclusivement communales qui ont un caractère général et sont universellement applicables ;
  • le transfert de compétences liées aux affaires portant sur des programmes d’action régionaux, ces compétences étant exercées par les communes conformément aux priorités énoncées par les conseils régionaux de coordination du développement, qui sont de simples unités administratives déconcentrées et dépendent donc du gouvernement central dans l’attente d’une véritable régionalisation ;
  • le transfert de compétences liées aux affaires portant sur des programmes d’action nationaux, ces compétences étant exercées par les communes conformément aux priorités définies par l’Assemblée de la République à la demande du Gouvernement.

 

Les rapporteurs considèrent donc que l’article 4 paragraphe 4 de la Charte est respecté.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

L’article 237, paragraphe 1, de la Constitution dispose que les attributions et l’organisation des collectivités locales doivent être fixées par la loi. Le pouvoir réglementaire des collectivités locales est régi par l’article 241 de la Constitution. Celle-ci autorise les collectivités locales à adopter leur propre réglementation dans les limites de la Constitution et des lois et règlements émanant des collectivités locales de rang supérieur ou des autorités de tutelle.

 

Les rapporteurs concluent donc au respect de l’article 4 paragraphe 5 de la Charte.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

La question de la consultation des collectivités locales lors des processus de planification et de décision a été discutée pendant les visites de suivi, et elle s’est révélée être une question sensible, même s’il existe désormais une commission nationale de suivi : les associations de collectivités revendiquent toujours des évolutions en la matière mais le gouvernement comme l’Assemblée de la République ne semblent pas à ce stade prévoir de réformes. D’après les associations de collectivités, un suivi précis est cependant nécessaire, si on veut vraiment concrétiser la décentralisation. Le président de l’ANAFRE a ainsi exprimé ses regrets aux rapporteurs que les communes ne puissent pas s’exprimer sur les réorganisations territoriales, ne puissent pas avoir accès à la cour constitutionnelle et que la commission indépendante qui se penche sur la réorganisation de l’Etat n’associe pas les régions à ses réflexions. L’ANMP de son côté être correctement écoutée lorsque le gouvernement prépare une nouvelle législation, même si le temps de discussion est parfois très court et que ses remarques ne sont pas toujours toutes prises en considération.

 

En dépit des progrès notables enregistrés depuis la dernière visite de monitoring, les rapporteurs considèrent donc que l’article 4.6 de la Charte n’est pas encore totalement respecté et concluent donc à sa conformité partielle.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Conformément à son article 164, la Constitution du Portugal prévoit que « la création, la suppression et la modification des collectivités locales » relèvent de la compétence législative de l’Assemblée de la République. D’après ces dispositions constitutionnelles, il revient donc au Parlement et à lui seul de légiférer sur la création, la suppression ou la modification territoriale des collectivités locales. Cependant, lors de l’examen des projets de loi concernés, l’Assemblée de la République doit tenir compte des rapports et évaluations réalisés par les organes d’autonomie locale.

 

Pour les rapporteurs, la consultation des collectivités locales concernées ou des associations nationales de collectivités locales est donc une réalité, qui s’est vérifiée lors du redécoupage territorial engagé à partir de 2012 conformément aux engagements pris dans le cadre du Programme d’ajustement économique et de la réforme conçue avec l’UE et le FMI, en particulier au niveau des paroisses.

 

L’article 249 de la Constitution garantit donc la consultation préalable des collectivités locales concernées (ou de leurs associations nationales) en cas de réforme des limites territoriales. Il ne s’agit cependant que de la seule consultation des « collectivités locales concernées » et aucune procédure d’association globale des collectivités à la prise de décision n’existe en tant que telle au Portugal.

 

En dépit de ces dernières réserves, les rapporteurs considèrent que l’article 5 de la Charte est respecté.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

La Constitution, dans son article 237, paragraphe 1, dispose que les collectivités locales jouissent d’un droit à l’autonomie dans les limites fixées par la loi. Ce droit constitutionnel comprend la définition des structures administratives internes. Ainsi, en adéquation avec leurs compétences propres, les collectivités locales décident de leur organisation interne. Dans chaque collectivité, il revient à l’organe délibérant d’approuver la proposition d’organisation institutionnelle qui lui est faite par l’organe exécutif.

 

Chaque collectivité peut donc organiser ses services en vue de remplir du mieux possible ses missions : la structure des services et leur fonctionnement doivent ainsi être logiquement adaptés aux objectifs permanents de la collectivité. A ce premier objectif d’efficacité, les collectivités locales et régionales du Portugal en ont, pour la plupart d’entre elles, rajouté deux autres : celui d’une dématérialisation des relations avec les administrés et celui d’une plus grande transparence des procédures administratives.

 

En conséquence, les rapporteurs estiment que l’article 6 paragraphe 1 de la Charte est respecté.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

L’article 243 paragraphe 1 de la Constitution de la République Portugaise prévoit que « les collectivités locales disposent de leur propre personnel, conformément à la loi ». La fonction publique des collectivités territoriales bénéficie donc d’une garantie institutionnelle qui implique des principes communs à tous les agents de l’administration publique et d’autres propres à ceux des collectivités locales. En effet, selon l’article 243 paragraphe 2 de la Constitution, « le régime applicable aux agents de l’Etat est applicable aux agents de l’administration locale, avec les mesures d’adaptation nécessaires, conformément à la loi ». Parmi les principes communs à tous les agents de l’administration publique et donc applicables aussi au niveau local figurent les principes suivants :

  • la compétence du législateur national pour fixer les bases du régime statutaire ;
  • l’égal accès aux emplois publics, en particulier, par concours ;
  • l’obligation d’être au service de l’intérêt public dans la limite des attributions de la personne morale publique qui est employeur ;
  • l’exclusivité dans l’exercice de la fonction, c’est-à-dire un contrôle des règles de cumuls et d’incompatibilités ;
  • la protection vis-à-vis du pouvoir politique (ni pression, ni privilège) ;
  • le droit d’être entendu et de se défendre en cas de mesure disciplinaire.

 

En complément, les rapporteurs notent que les agents des collectivités locales doivent respecter des principes qui leur sont propres et dont la Constitution dresse une première liste :

  • le principe de l’autonomie des collectivités territoriales dans la gestion de leurs agents (recrutement, gestion de la carrière et cessation des fonctions) ;
  • l’équivalence du régime des agents des collectivités locales avec celui des agents de la fonction publique de l’État, comme garantie de mobilité entre administrations publiques et d’égalité des droits et des devoirs de chacun ;
  • le principe de la coopération technique : par exemple, le déplacement d’agents de la fonction publique de l’État vers la fonction publique territoriale dans quelques domaines des compétences qui ont été transférées aux collectivités locales (comme en matière d’éducation), ou encore la possibilité d’accorder une aide financière destinée au recrutement d’agents pour une durée déterminée dans le cadre de certains programmes développés pour la réalisation d’intérêts communs.

 

Au niveau local, il convient de noter que les établissements publics industriels communaux et intercommunaux (entreprises publiques municipales ou intermunicipales) ont un régime de travail de droit privé. Il en va de même pour certaines formes d’associations des collectivités territoriales, contribuant ainsi à un développement du recours au contrat de travail dans le domaine de l’administration publique locale.

 

Enfin, la Constitution prévoit que la commune est dotée d’une assemblée représentative, privée du pouvoir de destituer le gouvernement local, et d’un organe exécutif collégial, désigné à la proportionnelle, avec un président. La loi prévoit que le président a le pouvoir de « décider toutes les affaires relatives à la gestion et à la direction des ressources humaines des services de la commune », sauf pour ce qui concerne l’exercice du pouvoir de sanction disciplinaire, dont la compétence appartient à l’organe exécutif collégial. L’assemblée municipale dispose quant à elle du pouvoir de définir les cadres ou les listes du personnel et de voter des primes destinées à inciter les agents des collectivités territoriales à y conserver leur poste sur le long terme. Dans les paroisses, il existe un système équivalent : l’assemblée locale dispose là aussi du pouvoir de fixer le nombre d’emplois, mais la gestion des ressources humaines est une responsabilité de l’organe exécutif collégial.

 

Le rapport de 2003 du Congrès (dans sa Partie II paragraphes 46 et suivants) évoquait des problèmes liés à l’existence de deux organes locaux « représentatifs » et « collectifs », à savoir les organes délibérants (« assemblées ») et les organes exécutifs (« autorités »). Lors des visites de 2012 et de 2019, ces questions n’ont cependant plus été soulevées par les interlocuteurs rencontrés et peuvent donc considérées comme désormais réglées ou tout au moins acceptées.

 

Les rapporteurs concluent donc que l’article 6 paragraphe 2 est respecté.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Sur ce point, la Charte semble respectée même si certaines restrictions sont intervenues à partir de 2013 pour limiter la période d’exercice de la fonction de maire à un maximum de trois mandats. Cette réforme est d’ailleurs conforme à l’article 118 de la Constitution qui dispose que la loi peut fixer les limites sur des renouvellements successifs de mandats des titulaires de postes politiques exécutifs. Les réserves exprimées en 2012 (dans le précédent rapport) par les représentants de l’ANMP à l’égard de cette réforme n’ont pas été réaffirmées, laissant penser que celle-ci est désormais acceptée. Certes, une limite d’âge aurait pu être préférée par le législateur mais le choix de celui-ci, conforme à la Constitution, s’est donc imposé.

 

Les rapporteurs ont notamment interrogé le secrétaire d’Etat aux pouvoirs locaux lors de leur visite en juin 2019. Celui-ci a insisté sur les mesures gouvernementales prises en matière de responsabilité qui conduisent à mettre sur un pied d’égalité la responsabilité civile des élus locaux et celles de leur administration lorsque celle-ci a accompagné et soutenu l’élu dans sa prise de décision. La responsabilité pénale demeure en revanche une contrepartie logique à l’exercice de nouvelles responsabilités, comme les observateurs ont pu le voir lors des incendies majeurs de 2017 et l’inculpation d’élus locaux pour homicide involontaire.

 

Sur la question plus précise de la rémunération et de l’indemnisation des mandats locaux, les rapporteurs n’ont pas entendu de revendication particulière. Lors de leur rencontre avec une députée socialiste membre de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire, de la décentralisation, du gouvernement local et de l'habitation et ancienne maire d’une grande commune, celle-ci s’est montrée peu favorable à une revalorisation des indemnités des élus locaux dans la mesure où les niveaux de rémunération sont déjà corrects et que ce sujet est très délicat pour l’opinion publique. Il est surtout apparu aux yeux des rapporteurs que le principal défi était la participation des femmes dans les municipalités (moins de 10 % d’entre elles sont présidées par des femmes) et les paroisses. Pourtant la Constitution entend garantir l’égalité homme-femme et la loi impose désormais un minimum de 40 % de femmes lors des élections.

 

Enfin, le problème de la corruption a été plusieurs fois soulevé à l’occasion des entretiens effectués par les rapporteurs lors de leurs visites de juin et novembre 2019. Cette question semble présente mais il demeure difficile de quantifier avec précision ce phénomène – dont la partie visible est constituée uniquement de condamnations pénales d’élus – et de distinguer la part locale et la part nationale. Diverses solutions ont été évoquées ou expérimentées, telle qu’une revalorisation des indemnités, sans grand succès à ce jour. Pourtant, le Congrès a déjà eu l’occasion de souligner dans quelle mesure le phénomène de corruption pouvait dépendre directement du faible niveau de rémunération des élus locaux, adoptant même une recommandation en ce sens lors de sa 36ème session6. Celle-ci précise notamment, dans ses 6ème et 7ème articles, que « la corruption sous toutes ses formes est une menace destructrice pour l’efficacité et la qualité de la bonne gouvernance aux niveaux local et régional. Pour cette raison, l’indemnisation financière des élus locaux et régionaux doit non seulement être suffisante et adéquate, mais elle doit aussi être transparente pour la population. Aux niveaux local et régional, cette transparence contribuera à instaurer la confiance vis-à-vis des autorités territoriales. Les modalités, les montants et les sources de l’indemnisation financière des élus locaux et régionaux doivent être communiqués de manière claire et accessible. Les systèmes où les élus locaux et régionaux sont bénévoles et non rémunérés peuvent aboutir à ce que certaines catégories socioéconomiques de la population aient un ascendant sur les élus. Il n’y a que dans les conseils les plus petits, où les responsabilités sont peu importantes, qu’il peut être considéré acceptable que les élus soient bénévoles et non rémunérés ». La réalité du phénomène au Portugal ne doit donc pas être niée mais sans doute doit-elle être relativisée.

 

Le paragraphe 3 de l’article 7 relatif au régime des incompatibilités ne pose en lui-même aucune difficulté, le Portugal le respectant à la lettre : c’est en effet un dispositif légal et réglementaire qui instaure ce régime et garantit ainsi un bon exercice des mandats locaux.

 

En dépit des réserves susmentionnées notamment par rapport au paragraphe 2, les rapporteurs considèrent que les 3 paragraphes de l’article 7 de la Charte sont généralement respectés.


6 Recommandation 434 (2019) relative à l’indemnisation financière des élus locaux et régionaux dans l’exercice de leurs fonctions.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Voir réponse à l'article 7.1

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

Voir réponse à l'article 7.1

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Le gouvernement, par l’intermédiaire du Ministre des finances et du Ministre chargée des questions relatives à l’Administration locale, est l’entité qui exerce le contrôle administratif général sur les actes des collectivités locales, conformément à l’article 242 de la Constitution. L’opportunité des actes n’est pas l’objet d’un tel contrôle, respectant ainsi le principe de la Charte.

 

Ainsi, comme l’ont relevé les rapporteurs, la tutelle est exercée au travers d’inspections, d’enquêtes et d’investigations, moyennant le recueil et l’analyse d’informations et d’éclaircissements importants pour la vérification de l’exécution des lois et des règlements par les organes et services des collectivités locales. Les inspections sont réalisées régulièrement, selon le plan annuel approuvé par les entités compétentes. Les enquêtes et les investigations sont déterminées par le gouvernement lorsqu’il y a des raisons valables. Les illégalités commises dans le cadre de la gestion locale peuvent entraîner deux sortes de sanction : la perte du mandat en cas d’illégalité commise individuellement par les membres des organes locaux ou la dissolution des organes lorsque les illégalités sont le résultat de leur action ou de leur omission collective d’agir. Les décisions de perte de mandat et de dissolution des organes locaux reviennent aux tribunaux administratifs de la circonscription, selon une procédure d’urgence. Elles entraînent l’inéligibilité des membres destitués ou appartenant aux organes dissous pendant la durée du mandat suivant.

 

Selon les rapporteurs, l’article 8 paragraphe 1 de la Charte est donc respecté.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.

Une autre forme de contrôle de l’activité des collectivités locales est exercée par la Cour des comptes qui est compétente non seulement pour juger leurs comptes, mais aussi pour contrôler, a priori, la légalité et la couverture budgétaire des dépenses qui engagent, à plus ou moins long terme, la responsabilité financière des collectivités locales. Il s’agit d’un contrôle spécial des collectivités locales rendu possible par l’article 214 de la Constitution. La Cour des Comptes est en effet habilitée non seulement à examiner les différents comptes mais aussi à effectuer des contrôles a priori de la légalité des dépenses impliquant des engagements financiers à moyen ou long terme, ainsi qu’à s’assurer que les dépenses sont couvertes par le budget. Cependant, le contrôle de la Cour se limite strictement à la légalité des contrats : il porte sur leur fondement juridique et leur conformité avec la législation budgétaire. Seules les implications financières d’un contrat sur le taux d’endettement de la collectivité font également l’objet d’un contrôle proche de l’opportunité, pour éviter tout dérapage.

 

Comme en 2012, lors de la visite, plusieurs interlocuteurs ont évoqué la question de la responsabilité individuelle des élus locaux et notamment des maires. Effectivement, d’après l’article 22 de la Constitution, il apparaît clairement que tout titulaire d’un mandat électif et toute autorité locale peut « solidairement », être civilement responsable. Cette référence constitutionnelle à une responsabilité exclusivement civile peut être complétée par des mécanismes législatifs mettant en oeuvre une responsabilité pénale, civile, disciplinaire et financière… mais aucune forme de responsabilité politique, équivalente à celle des membres du gouvernement devant l’Assemblée, n’existe pour autant.

 

En conséquence, les rapporteurs ont conclu au respect de l’article 8 paragraphe 2 de la Charte.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

Le contrôle exercé par les organes nationaux à l’encontre des maires lorsque ceux-ci prennent des décisions entraînant un dépassement des dotations budgétaires dans leurs communes n’est pas sans poser question au regard de la Charte. Il n’y a cependant pas de problème dès lors que l’Etat ne peut pas sanctionner le chef de l’exécutif local pour des résultats négatifs dans la gestion de la dette relevant de sa responsabilité : dans ce cas, les mesures de contrôle sont bien conformes à la Charte, car nul ne conteste l’obligation qui est faite aux maires d’appliquer les dispositions légales et administratives relatives à l’exécution des budgets.

 

Il y a donc lieu, pour les rapporteurs, de conclure au respect de l’article 8 paragraphe 3 de la Charte.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Les rapporteurs ont constaté avec satisfaction que les collectivités locales n’avaient pas besoin d’une autorisation préalable pour emprunter mais demeurent néanmoins soumises à quelques restrictions, y compris des mécanismes de contrôle de la dette à court terme que l’on retrouve par exemple dans la loi nº73/2013, 03 septembre, articles 49 à 528. Cela peut se comprendre puisque, en tant que membre de l’UE, le Portugal doit respecter le TFUE et le Protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs. Le pouvoir national est donc responsable non seulement pour son propre déficit mais aussi pour ceux des autorités locales et régionales.

 

Les rapporteurs regrettent néanmoins que la limitation uniforme de la dette ne tienne pas compte de la diversité des situations budgétaires des collectivités locales. Il existe en effet une grande disparité des collectivités locales portugaises en termes de situation financière : alors que certaines peuvent éprouver des difficultés à équilibrer leurs budgets, d’autres bénéficient de recettes financières très satisfaisantes et d’autres enfin peuvent être exposées à des variations de financement qui les fragilisent. Même si la situation est globalement moins délicate que lors de la précédente visite, certaines communes sont encore confrontées à de graves problèmes d’équilibre budgétaire. Si les taux d’intérêts des emprunts contractés sont plutôt orientés à la baisse depuis quelques années, sur le plan des dépenses, les collectivités locales continuent de subir une augmentation de leurs charges et des coûts dans certains secteurs tels que l’assainissement ou la santé… ce qui peut conduire à des déséquilibres budgétaires croissants.

 

Les rapporteurs ont ainsi pu constater que la question de l’endettement des collectivités locales portugaises demeurait pleinement d’actualité, en dépit des efforts accomplis pour en limiter l’ampleur. Le rôle de la Cour des Comptes en ce domaine semble essentiel, même si son président, M. Vítor Manuel Da Silva Caldeira, rencontré par les rapporteurs en juin 2019, a tenu à relativiser les difficultés : dans l’ensemble des collectivités locales, seules 24 municipalités lui sont apparues comme étant réellement en situation financière délicate.

 

Au vu de ce qui précède, les rapporteurs considèrent que l’article 9 paragraphe 8 de la Charte est respecté.


8 Local Autonomy Index for the European countries (1990-2014): Portugal (POR)
https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2015/self-rule-index-for-local-authorities-release-1-0

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Même si l’Etat portugais ne peut plus formellement soutenir les collectivités locales en application des contraintes juridiques européennes, les communes peuvent toujours recevoir des aides spécifiques dans des circonstances exceptionnelles (cas de catastrophe naturelle, création de nouvelles communes ou paroisses, importants travaux sur les bâtiments qui accueillent les services administratifs des collectivités par exemple…) ou par l’intermédiaire de contrats-programme. Dans ce dernier cas, l’Etat accepte de participer au financement des investissements en complément des collectivités locales dans des domaines variés tels que l’environnement, l’assainissement, la santé, le développement économique ou l’éducation.

 

Dans la mesure où ces financements spécifiques demeurent marginaux, les rapporteurs concluent au respect de l’article 9 paragraphe 7 de la Charte.

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Les rapporteurs regrettent que les collectivités locales portugaises ne soient pas consultées formellement sur les modalités de l’attribution des ressources distribuées. Lors de la précédente visite, en 2012, les rapporteurs avaient proposé la création d’un comité national pour la stabilité, afin de garantir une politique de coordination cohérente entre les différents niveaux d’autorité et de préserver l’autonomie budgétaire des collectivités locales au sens de l’article 9 de la Charte. Le rapport expliquait alors que « ses membres pourraient être des représentants des associations de pouvoirs locaux et régionaux et, en nombre égal, des représentants des ministères compétents. La présidence du comité serait exercée par le ministère des Finances, tandis que la vice-présidence reviendrait par roulement aux représentants des autorités locales et régionales. Les recommandations et décisions du comité, bien que non contraignantes juridiquement, auraient un effet d’entraînement mutuel et seraient publiées ». En 2019, cette suggestion n’a cependant pas été suivie d’effet.

 

Les rapporteurs constatent donc que l’article 9 paragraphe 6 de la Charte n’est toujours pas respecté.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Pour les rapporteurs, le système portugais de péréquation financière est original car celle-ci s’effectue en fonction des dépenses et non des recettes. Elle est relativement complexe car elle concerne différents niveaux (communes et paroisses) et intègre une multitude d’objectifs et de critères de répartition. Au niveau municipal, la péréquation représente un quart de la Participation aux Impôts de l’Etat (PIE) et s’effectue autour de deux fonds : l’un vise à doter les communes d’une capacité financière suffisante pour exercer leurs compétences et l’autre vise les communes les plus défavorisées et prend en compte fois les inégalités économiques mais aussi sociales. Ce double système de péréquation vise à contrebalancer les effets d’une décentralisation déséquilibrée.

 

Les rapporteurs notent avec satisfaction que leur rencontre avec le Président de la Cour des Comptes, en juin 2019, a permis de dresser un large inventaire de la situation financière des collectivités et de souligner le faible nombre en difficulté. En matière de péréquation, le Président de la Cour a ainsi considéré que le mécanisme répondait aux buts qu’il était censé produire, mais que ce n’était peut-être pas pour autant l’outil le plus adapté dans le cadre de la réforme de la décentralisation. Il présente en effet un certain nombre de risques, notamment en ce qui concerne la soutenabilité des finances publiques en général et la qualité du service public rendu localement.

 

En conséquence, les rapporteurs estiment que l’article 9 paragraphe 5 est globalement respecté.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Selon les principes de la décentralisation et de l’autonomie locale, le transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités s’accompagne à la fois d’un transfert de pouvoir mais aussi de moyens financiers. Les collectivités locales disposent donc de différentes sources de financement : les revenus propres, la péréquation financière, les subventions et l’emprunt.

 

Afin d’assurer l’exploitation des services publics, des équipements collectifs et des infrastructures, les rapporteurs notent que les communes perçoivent la plupart des impôts collectés sur leur territoire par les services compétents et peuvent fixer des taxes et redevances. Sont ainsi reversés aux collectivités locales :

  • l’impôt municipal sur les biens immobiliers dont le taux peut être fixé par les collectivités via les assemblées municipales dans les limites établies par la loi ;
  • l’impôt sur la transmission à titre onéreux du droit de propriété immobilier ;
  • une partie de l’impôt sur la circulation de véhicules.

Ainsi, du simple fait que les ressources propres des collectivités locales dépendent largement des dotations PIE et que celles-ci sont calculées d’après le revenu de trois impôts, toute baisse de ce revenu entraîne une perte de recettes pour les collectivités locales.

 

Les communes perçoivent également un autre type de revenu propre : les redevances et taxes pour l’utilisation de leurs services et la gestion de leur patrimoine. Elles peuvent décider de créer une taxe destinée à financer l’exploitation des infrastructures et équipements mis à disposition des usagers (réalisation d’infrastructures urbaines, occupation des places réservées aux marchés et foires, cimetières, permis de chasse). Enfin, elles perçoivent des recettes provenant de l’utilisation de leur patrimoine et des revenus d’actifs financiers.

 

Les rapporteurs s’inquiètent néanmoins des grandes disparités existantes d’une commune à l’autre. Certains maires rencontrés lors de la visite de juin 2019 ont ainsi fait valoir que dans le cadre des compétences actuelles, les ressources financières étaient selon eux insuffisantes et que des inégalités se faisaient sentir : parfois près de 50 % des ressources de la commune proviennent de l’Etat et il est impossible d’augmenter les impôts locaux. Dans ce cas, le régime financier ne semble pas satisfaisant et il faudrait donc le repenser.

 

En conséquence, les rapporteurs concluent au respect de l’article 9 paragraphe 3 mais au non-respect de l’article 9 paragraphe 4.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Malgré le processus de décentralisation entamé en 2011 et poursuivi avec la réforme territoriale de 2013, le Portugal reste un pays centralisé. Les niveaux des dépenses des gouvernements régionaux et locaux dans le PIB et les dépenses publiques sont bien inférieurs à ceux de la moyenne de l'OCDE pour les pays unitaires (13,4 % du PIB et 29,0 % des dépenses publiques)7. La décentralisation budgétaire au Portugal est ainsi l'une des plus faibles de la zone OCDE et se situe bien en dessous de la moyenne de l'OCDE. Les dépenses des administrations infranationales s'élèvent à 1540 euros par habitant au Portugal, contre une moyenne OCDE de 6052 euros. Au Portugal, cela équivaut à 12,6% des dépenses publiques totales et à 5,7% du PIB. En comparaison, dans l'ensemble de l'OCDE, les dépenses des administrations infranationales représentent 40,4 % des dépenses publiques totales et 16,2 % du PIB. En ce qui concerne l’investissement public, le Portugal se situe légèrement en-dessous de la moyenne des pays de l’OCDE : 52 % de l'investissement public total a été réalisé par des gouvernements régionaux et locaux (contre presque 57 % en moyenne).

 

Les rapporteurs ont interrogé à ce sujet les associations de collectivités lors de leur visite de juin 2019. Même si les situations locales sont très différentes, les communes étant notamment très diverses, l’ANAFRE a déploré le manque d’une vision claire sur les moyens financiers transférés et le fait que certaines compétences ne soient d’ores et déjà pas suffisamment financées : le patrimoine transféré et la sécurité ont ainsi été mentionnées.

 

De son côté, l’ANMP souligne le niveau toujours insuffisant de financement des communes au Portugal, par rapport à la moyenne européenne. Certes, en 2018, il y a eu une révision de la loi sur les finances locales qui a rapproché ce niveau des standards européens, mais les deux premières années de mise en oeuvre mettent en évidence la difficulté de traduire concrètement dans les actes les principes énoncés. En ce qui concerne les impôts municipaux, les exonérations fiscales décidées par l’Etat ne donnent pas systématiquement lieu à compensation par l’administration centrale, bien que ce principe soit lui aussi consacré dans la loi.

 

Les rapporteurs concluent donc au respect partiel de l’article 9 paragraphe 2 de la Charte, certains niveaux de financement n’étant pas garantis sur le long terme.


7 OCDE, Profil régional Portugal, 2015

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.

Les règles de base du système de financement des collectivités locales sont garanties par l’article 238 de la Constitution. Cet article comporte au moins cinq garanties : l’autonomie des collectivités locales en matière de patrimoine et de finances propres ; le principe de la juste répartition des ressources publiques entre l’Etat et les collectivités locales ; la nécessité d’une péréquation en cas d’inégalités entre collectivités locales de même catégorie ; l’allocation des revenus financiers du patrimoine local et des redevances de services locaux et le pouvoir de lever des impôts conformément à la loi.

 

Sur un plan formel, les rapporteurs concluent donc au respect de l’article 9 paragraphe 1 de la Charte.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Voir réponse à l'article 9.3

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Les rapporteurs ont constaté qu’il existait principalement deux associations nationales de collectivités territoriales : l'Association nationale des municipalités portugaises (ANMP) et l'Association Nationale des Paroisses (ANAFRE). Toutes deux entretiennent un partenariat avec le gouvernement au niveau de la consultation.

 

L'Association nationale des municipalités portugaises (ANMP) est une entité de droit privé. Elle a pour objectif général la promotion, la défense, la dignité et la représentation du pouvoir local, et notamment la représentation et la défense des municipalités et des paroisses devant les organes de la souveraineté ; la réalisation d'études et de projets sur des sujets pertinents du pouvoir local ; la création et le maintien de services de conseil et de conseil technico-juridique pour ses membres ; le développement d'actions d'information pour les élections locales et la formation continue du personnel des administrations locales ; l'échange d'expériences et d'informations de nature technico-administrative entre ses membres et la représentation de ses membres devant des organisations nationales ou internationales.

 

L'Association Nationale des Paroisses (ANAFRE) est une entité de droit privé de service public, dont l’objectif général est de promouvoir et de défendre les gouvernements locaux et, en particulier, la représentation et la défense des paroisses devant les organes de souveraineté ; la réalisation d'études et de projets sur les questions pertinentes de l'administration locale ; la création et le maintien de services de consultation et de conseils techniques et juridiques pour les paroisses associées ; le développement d'actions d'information et de formation des élus locaux et la représentation de ses membres devant les organisations nationales et internationales.

 

L’influence de ces associations sur la politique nationale concernant les affaires des collectivités locales demeure cependant relative et pourrait être renforcée. Les représentants nationaux et locaux rencontrés par les rapporteurs lors de leur visite ont vanté la protection constitutionnelle de l’autonomie locale mais déploré le manque de prise en compte de leurs analyses et préoccupations au niveau national. Le manque de structures de coordination et de coopération susceptibles de garantir une participation réelle des collectivités territoriales aux affaires nationales demeure donc une réforme à mener, la participation des collectivités locales au Conseil économique et social n’étant pas considérée comme suffisante.

 

A l’exception notable d’une situation juridique insatisfaisante dans les régions autonomes (voir développement ultérieur sur la régionalisation), la liberté d’association des collectivités locales au Portugal semble une réalité. Les rapporteurs concluent donc à un respect partiel de l’article 10 de la Charte.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Voir réponse à l'article 10.1

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Voir réponse à l'article 10.1

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Le contrôle administratif (art. 242 de la Constitution) a pour but de s'assurer que les autorités locales respectent la loi. Il est exercé par le gouverneur civil, qui défère les mesures illégales aux tribunaux administratifs. Il s'exerce également par le biais d'inspections ou, dans de rares cas, d’approbations préalables comme pour les plans d'urbanisme. Mais ce contrôle qui porte sur les actes des collectivités locales se double d’une possibilité de contrôle offerte aux collectivités elles-mêmes : les autorités locales peuvent en effet régler les différends avec les autorités supérieures par le biais des tribunaux administratifs et constitutionnels.

 

Il n’existe pas pour autant de procédure générale ouverte aux collectivités locales et destinée à ce que la Cour constitutionnelle contrôle de manière théorique la constitutionnalité des lois nationales ayant une incidence particulière sur l’autonomie locale ou régionale. Une procédure spéciale, sous la forme d’un contrôle de constitutionnalité ouvert aux collectivités régionales et locales mais précédé d’une phase préliminaire de recevabilité, pourrait permettre de combler cette lacune et d’assurer pleinement le respect des « principes d’autonomie locale consacrés dans la Constitution ou la législation interne », au sens de l’article 11 de la Charte.

 

Lors de leur visite en juin 2019, les rapporteurs ont ainsi rencontré le vice-président du Tribunal constitutionnel qui leur a rappelé que la Charte était certes un traité international mais que l’ordre juridique interne était particulièrement accueillant à l’égard d’un tel texte. L’article 8 paragraphe 2 de la Constitution prévoit ainsi que de tels traités entrent dans l’ordre interne dès ratification et publication. Si la Charte n’a donc pas de valeur constitutionnelle, elle bénéficie d’une valeur législative renforcée.

 

De même, les rapporteurs notent avec satisfaction que la Défenseure des droits fondamentaux, rencontrée en juin 2019, n’établit aucune différence d’action entre le niveau local et le niveau national. Créée en 1976, cette institution peut être saisir par tout citoyen mais aussi toute collectivité locale. Celles-ci ne s’en privent pas, notamment pour des conflits qui les opposent à l’Etat sur des questions financières ou la définition des compétences la plupart du temps.

 

En conséquence, les rapporteurs concluent à un respect partiel de l’article 11 de la Charte.

Article 12.1
Engagements - Non ratifié

Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants:

 

– article 2,

– article 3, paragraphes 1 et 2,

– article 4, paragraphes 1, 2 et 4,

– article 5,

– article 7, paragraphe 1,

– article 8, paragraphe 2,

– article 9, paragraphes 1, 2 et 3,

– article 10, paragraphe 1,

– article 11.

146. Le Portugal n’a fait aucune déclaration ni réserve. Le Portugal n’a pas signé, à ce jour, le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207).

 

Article 12.2
Engagements - Non ratifié

Chaque Etat contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1 du présent article.

146. Le Portugal n’a fait aucune déclaration ni réserve. Le Portugal n’a pas signé, à ce jour, le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207).

 

Article 12.3
Engagements - Non ratifié

Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.

146. Le Portugal n’a fait aucune déclaration ni réserve. Le Portugal n’a pas signé, à ce jour, le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207).

 

ADHESION

au Conseil de l’Europe 22 septembre 1976

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 18 décembre 1990

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

La Constitution de la République portugaise (7e révision, 2005) énonce dans son article 6 le principe de l’Etat unitaire et respecte le régime autonome des régions insulaires et les principes de la subsidiarité, de l’autonomie des collectivités locales et de la décentralisation démocratique de l’administration publique.



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
3 Articles non ratifiés
22Disposition(s) conforme(s)
6Articles partiellement conformes
2Disposition(s) non conforme(s)