Ce rapport fait suite à la troisième visite de suivi, effectuée à distance, en Espagne depuis que le pays a ratifié la Charte européenne de l'autonomie locale en 1988.
Le rapport note que l'Espagne remplit généralement ses obligations en ce qui concerne la Charte et que les municipalités sont au cœur de la démocratie espagnole. La Charte est intégrée dans le droit national espagnol, ce qui permet son interprétation juridique par les tribunaux nationaux. En outre, les autorités locales peuvent directement contester les lois ou règlements adoptés par l'État et les communautés autonomes qui portent atteinte à l'autonomie locale garantie par la Constitution.
Néanmoins, la répartition des responsabilités entre les niveaux de gouvernement n'a pas été clarifiée, et la clause de compétence générale des municipalités a été restreinte à des questions limitées et soumise à plusieurs conditions. Le rapport note également la persistance du transfert de compétences à des municipalités ne disposant pas de ressources financières suffisantes. En outre, les difficultés de gestion des petites municipalités et l'insuffisance des procédures de péréquation financière ou de mesures équivalentes pour corriger les effets de la répartition inégale des ressources financières entre les petites et les grandes municipalités n'ont pas été résolues.
Par conséquent, il est recommandé au gouvernement espagnol d'accorder aux autorités locales la pleine discrétion pour exercer leur initiative dans toute matière qui n'est pas exclue de leur compétence ni attribuée à une autre autorité. Les autorités nationales sont invitées à clarifier la répartition des responsabilités entre les niveaux de gouvernement, tout en fournissant un cadre juridique et un environnement institutionnel appropriés pour la consultation des autorités locales. La recommandation invite également les autorités espagnoles à veiller à ce que chaque transfert de compétences aux autorités locales soit accompagné ressources financières adéquates ainsi que par un soutien accru à la gestion des petites municipalités. Enfin, le gouvernement est encouragé à signer et à ratifier le protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale relatif au droit de participer aux affaires d'une collectivité locale.
Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.
La Constitution espagnole de 1978 reconnaît explicitement l’autonomie locale (autonomía local) mais n’en donne aucune définition. Son article 137 définit les unités d’administration locale de base existant dans le pays (les communes, les provinces et éventuellement les communautés autonomes) et les reconnaît en tant qu’éléments constitutifs de l’État. Il établit également que ces entités « jouissent d’autonomie pour la gestion de leurs intérêts respectifs ». L’article 140 énonce les principes constitutionnels applicables aux communes et l’article 141, ceux des provinces. Enfin, les finances locales font l’objet de l’article 142.
Cependant, depuis ses décisions antérieures, la Cour constitutionnelle a développé le principe de « garantie institutionnelle de l’autonomie locale », considérant que celle-ci est un principe général de l’organisation territoriale de l’État. Ce principe implique notamment le droit des unités d’administration locale de participer à la gouvernance et la prise de décisions dans les domaines ayant une incidence pour la population locale. Les organes de ces unités doivent disposer de pouvoirs et de compétences. Au contraire, le législateur (national ou régional) ne peut pas restreindre ni réduire ce domaine de décision autonome en-dessous d’un certain niveau. Comme cette même Cour constitutionnelle l’a reconnu, « cette notion est très similaire à celle qui a ensuite été inscrite dans la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985 (ratifiée par l’Espagne en 1988), dont l’article 3 (« Concept de l’autonomie locale ») établit que « [p]ar autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ».
Ce principe doit être respecté par tous les organes législatifs, tant nationaux que régionaux. La Cour constitutionnelle l’utilise pour contrôler la législation, y compris la législation nationale posant les principes fondamentaux de l’autonomie locale, « dans la mesure où les destinataires de l’article 137 de la Constitution espagnole sont tous les pouvoirs publics, et plus spécifiquement tous les organes législatifs ».
Néanmoins, depuis quelques années, en particulier depuis la promulgation de la LRSAL, des juristes contestent la doctrine de la « garantie institutionnelle », considérant qu’elle est insuffisante pour éviter la recentralisation de compétences et, plus généralement, une régression du niveau d’autonomie locale.
Cependant, eu égard au respect de l’article 2 de la Charte, nous devons tenir compte du fait qu’outre ce cadre constitutionnel une législation abondante et systématique, souvent inspirée par la Charte, consacre et réglemente divers aspects de l’administration locale.
Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
La question principale est ici de déterminer si, dans la situation actuelle, les communes et provinces espagnoles règlent et gèrent, « dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Pour juger du respect ou non de cette disposition, il convient de tenir compte du caractère plutôt « subjectif » et relatif de concepts tels que « la capacité », « une part importante des affaires publiques », « sous leur propre responsabilité » et « au profit de leurs populations », puisqu’il n’existe aucune méthode officielle ou universelle pour mesurer cette importance. Il faut donc prendre en considération l’évolution historique, la culture et les traditions constitutionnelles du pays concerné. Cette question est aussi étroitement liée à l’évaluation de la conformité avec d’autres parties de la Charte, comme ses articles 4, 8 et 9.
Pour évaluer le respect de cette disposition, on prendra en considération à la fois des aspects législatifs et des éléments factuels.
Le système d’administration de l’Espagne est l’un des plus décentralisés de toute l’Europe : au total les régions et les collectivités locales gèrent plus de la moitié des dépenses publiques du pays.
L’autonomie locale est inscrite dans les articles 137 et 140 de la Constitution. Comme l’a déclaré la Cour constitutionnelle, « elle est configurée comme une garantie institutionnelle assortie d’un contenu minimal que le législateur doit respecter et qui est spécifié, fondamentalement, dans le ‘droit de la population locale de participer par le biais de ses propres organes à la gestion et l’administration de toutes les questions qui la concernent, l’intensité de cette participation variant avec la relation qui existe entre les intérêts locaux et supralocaux dans tel ou tel domaine. Pour l’exercice de cette participation à la gouvernance et l’administration sur toute question qui les concerne, les organes représentatifs de la collectivité locale doivent être dotés des pouvoirs sans lesquels aucune action régionale n’est possible’ (STC 32/1981, FJ 4) » (STC 40/1998, du 19 février, FJ 39).
Les communes (ainsi que les provinces et les îles) jouissent de plusieurs compétences et prérogatives couramment dévolues aux organes d’autorité publique:
Comme l’a déclaré la Cour constitutionnelle dans l’affaire STC 159/2001 du 5 juillet, FJ 5 (puis dans STC 240/2006), la notion d’autonomie locale acceptée en Espagne est « très similaire à celle qui a ensuite été acceptée par la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985 (ratifiée par l’Espagne en 1988), dont l’article 3 (« Concept de l’autonomie locale ») établit que ‘[p]ar autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques’ ».
Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.
L’article 3.2 est la principale expression du principe démocratique dans les dispositions de la Charte. Le droit à l’autonomie locale doit être exercé par des autorités démocratiquement constituées. Bien que l’Espagne n’ait pas ratifié l’article 3, paragraphe 2, ce paragraphe est mentionné dans le préambule de la loi n° 57/2003, qui concerne la relation entre les conseils élus et les organes exécutifs des grandes villes, ainsi que dans plusieurs décisions de la Cour constitutionnelle.
Le rôle central des assemblées élues est évident dans les communes. La décision STC 111/2016 est particulièrement pertinente à ce sujet : elle a déclaré inconstitutionnelle la disposition de la LRSAL attribuant à l’organe exécutif, dans des circonstances exceptionnelles, le pouvoir d’approuver le budget. D’après la Cour, « la volonté de la communauté locale s’exprime par l’attribution de compétences et par une participation suffisante aux entités locales ». L’autonomie et la démocratie sont par conséquent inextricablement liées, comme l’indique expressément le préambule de la Charte européenne de l’autonomie locale, auquel le Cour constitutionnelle se réfère explicitement.
Bien que les conseils de province ne soit pas élus au suffrage direct en Espagne (comme dans d’autres pays d’Europe), rien ne s’oppose à ce que l’Espagne accepte formellement l’article 3.2 pour les communes et les îles (puisque maintenant les conseils insulaires des Baléares et des îles Canaries sont élus au suffrage direct).
Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi
L’article 4, paragraphe 1, de la Charte requiert que les compétences de base des collectivités locales soient fixées par la Constitution ou par la loi, de manière à garantir leur prévisibilité, leur permanence et leur protection dans l’intérêt de l’autonomie locale. Par conséquent, les tâches des collectivités locales ne doivent pas leur être attribuées de manière ad hoc mais doivent être suffisamment ancrées dans la législation. L’attribution de compétences locales par le biais de réglementations administratives doit être évitée et va à l’encontre de l’esprit de la Charte.
Le système actuel de compétences des collectivités locales repose sur la loi n° 7/1985 LBRL, tel qu’amendée par la loi n° 27/2013 LRSAL. Aux termes de l’article 7 LBRL, « 1. Les collectivités locales disposent de compétences propres ou attribuées par délégation. 2. Les compétences des communes, provinces, îles et autres collectivités territoriales locales ne peuvent être déterminées que par la loi et s’exercent de manière autonome et sous leur propre responsabilité, en prenant toujours en considération, pour la planification et l’exécution, la coordination avec les autres administrations publiques ». L’article 9 dispose que « les réglementations découlant de la présente loi qui affectent les communes, provinces, îles et autres collectivités territoriales locales ne peuvent pas limiter leur champ d’application à l’une ou plusieurs de ces entités d’une manière spécifique ».
Les principes des compétences municipales sont établis dans les articles 25-28, complétés par la législation nationale et régionale. La législation nationale n’est pas aussi détaillée ni exhaustive pour ce qui concerne les compétences des provinces que pour celles des communes. Par conséquent, le rôle, les services et les responsabilités des provinces sont principalement réglementés par la législation régionale. Cependant, la législation nationale établit, à l’article 36.1 de la loi 7/1985, un ensemble de compétences minimales devant être exercées par les provinces.
Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité
En Espagne, la question des « competencias impropias » (compétences habituellement exercées par les communes du fait de leur proximité avec les citoyens et en réponse à leurs exigences directes, bien qu’elles ne leur soient pas explicitement attribuées ou déléguées) fait débat depuis plusieurs décennies et était mentionnée dans le rapport de 2013 du Congrès. Ces « competencias impropias » ne sont pas explicitement prévues par la loi (quoique considérées jusqu’à présent comme étant conformes à la LBRL, qui établit dans son article 2 le principe du « droit d’intervention dans tout domaine concernant le cercle de leurs intérêts »). Elles concernent les services aux personnes et les services liés à l’environnement physique. La prestation des services résultant de ces compétences n’est pas suffisamment compensée. Aucune ressource économique n’est mise à la disposition des communes à cette fin.
La réforme de la LRSAL, en 2013, visait à éliminer ce phénomène ou du moins à en réduire massivement l’ampleur. L’article 25.1 de la LBRL, qui permet aux communes de « promouvoir tous types d’activités et d’assurer tous les services publics qui contribuent à répondre aux besoins et aspirations de la population locale », a été préservé, malgré l’introduction d’une disposition limitant la clause de compétence générale « dans les limites prévues par le présent article ». À cette fin, la loi a énoncé une liste stricte de responsabilités définies comme des compétences « détenues en propre » (competencias propias) ou « déléguées » (atribuidas por delegaciòn). De plus, l’article 7.4 reconnaît explicitement les « competencias impropias », en même temps qu’il énonce certaines conditions pour leur exercice : la Cour constitutionnelle définit cet article 7.4 comme « une nouvelle clause générale pour les compétences municipales ».
Par conséquent, la LRSAL n’interdit pas aux municipios d’assumer des responsabilités hors de la liste de l’article 25.2, sous réserve cependant que deux conditions matérielles spécifiques soient remplies (article 25 et article 7.4 de la LBRL, tel que modifiée par la LRSAL) :
a) lorsque l’exercice d’une responsabilité « non conventionnelle » est conforme aux exigences de la législation sur la stabilité budgétaire et la viabilité financière de la commune concernée ;
b) lorsque l’exercice de la compétence n’implique pas un « doublon » avec d’autres niveaux d’administration. De plus, certaines conditions de procédure sont définies, concernant les rapports antérieurs de l’administration compétente pour le domaine en question, soulignant l’absence de doublon, et de l’administration qui a attribué le contrôle financier de la viabilité financière des nouvelles compétences.
Bien que la LRSAL n’exclue pas la possibilité d’ajouter des compétences non propres, une telle option n’est possible que si la commune connaît une situation économique saine et à la condition que la compétence non propre n’entraîne pas de doublon.
Les rapporteurs considèrent que cette rationalisation des « compétences non propres » est une évolution positive, contribuant à améliorer la situation financière des communes. Néanmoins, l’impact de l’autonomie locale ne peut être sous-estimé. Lors de l’exercice de suivi, la délégation a été informée que dans la pratique il est presque impossible pour certaines communes, en particulier les plus petites d’entre elles, d’adopter des « competencias impropias ». Dans ce domaine, comme dans de nombreux autres, une différence énorme existe entre les grandes villes et les petites communes. Il a été indiqué à la délégation que la situation de ces dernières est encore plus délicate dans les communautés autonomes uniprovinciales non insulaires, où la province, en tant qu’autorité locale chargée de coordonner et soutenir les petites communes, n’existe pas.
Lors du processus de consultation consécutif à l’activité de suivi, le Gouvernement espagnol a souligné que la LBRL prévoit la fonction d’assistance des conseils provinciaux envers les communes, en particulier les moins peuplées d’entre elles. De fait, une série de services essentiels ou de prestations qui sont des services publics obligatoires ou relèvent de compétences qui constituent le noyau de base de l’autonomie municipale leur sont attribués en tant que compétences propres (article 36.1 de la LBRL). De plus, le gouvernement a souligné que la LBRL attribue aux communautés autonomes uniprovinciales les compétences, les moyens et les ressources correspondant aux conseils provinciaux (article 40 de la LBRL). Ainsi, la loi garantit la fonction d’assistance susmentionnée aux communes situées sur le territoire d’une communauté autonome uniprovinciale. Enfin, le Gouvernement espagnol a indiqué qu’il travaille à une réforme destinée à améliorer la collaboration et la cogouvernance entre les niveaux d’administration, qui donnera un rôle essentiel aux conseils provinciaux et renforcera leur fonction d’assistance, en particulier envers les petites communes.
Les provinces ont des compétences plus limitées. Elles ne jouissent pas d’une « compétence générale ». Leurs tâches sont limitées à celles que leur attribuent l’État ou les communautés autonomes.
L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.
Ce principe est inscrit clairement dans la législation nationale (voir article 2.1 de la LBRL) en tant que principe directeur pour la législation nationale et régionale assignant des compétences aux collectivités locales. Il figure également dans les statuts les plus récents des Comunidades autónomas. La plupart des statuts de nouvelle génération énonce explicitement ce principe (voir article 84, paragraphe 3, des Statuts de la Catalogne, qui relient directement le principe à la Charte ; l’article 89.2 des Statuts de l’Andalousie ; l’article 64.2 des Statuts du Pays basque), de même que de nombreuses lois régionales sur l’administration locale. Lors de la consultation consécutive à l’activité de suivi, la FEMP a souligné que la LRSAL avait réduit l’importance de ce principe dans l’attribution de compétences aux collectivités locales. Alors que précédemment les principes qui régissaient cette attribution étaient la décentralisation et la proximité, ces deux principes sont désormais subordonnés à ceux d’efficacité et d’efficience et à une stricte conformité avec les réglementations relatives à la stabilité budgétaire et la viabilité financière (article 2.1 de la LBRL).
Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.
En Espagne, la principale difficulté concernant cet article a toujours été de disposer d’une définition claire des compétences des différents niveaux d’administration. La LRSAL visait à appliquer le principe « une compétence, une administration », dans le but en particulier de réduire les dépenses publiques. Ce principe est énoncé à l’article 25.5 de la LBRL.
Lors de l’activité de suivi, de nombreux interlocuteurs de la délégation l’ont informée que cette question n’avait pas été réglée. Le problème de la délimitation des compétences demeure et il y a encore des cas dans lesquels la répartition des compétences des administrations territoriales n’est pas suffisamment claire et requerrait une plus grande précision.
Cette situation a encore été aggravée par les conséquences, pour les différentes administrations publiques, de la réponse à la crise sanitaire et économique provoquée par la pandémie de covid-19. Ainsi, les collectivités locales sont confrontées à de nouveaux besoins auxquels les administrations publiques doivent répondre, parfois sans savoir précisément à qui telle ou telle compétence incombe, avec pour conséquence une augmentation du coût lié à l’offre de nombreux services publics.
Le gouvernement central, les représentants des communautés autonomes et ceux des collectivités locales, y compris la FEMP, ont convenu unanimement de la nécessité d’un nouveau « Pacto local » (Pacte local), qui résoudrait plusieurs problèmes, notamment par une nouvelle répartition des compétences entre les différents niveaux d’administration.
Les rapporteurs sont conscients que l’Espagne est un État fortement décentralisé, doté d’une structure territoriale extrêmement complexe et d’un système sophistiqué de répartition des compétences. Cependant, ils encouragent toutes les parties concernées à participer à un dialogue en vue de continuer d’améliorer le système, en l’adaptant aux nouveaux défis.
En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.
En Espagne, aux termes de l’article 7.3 de la LBRL, « l’État et les communautés autonomes, dans le cadre de leurs compétences respectives, peuvent déléguer l’exercice de leurs compétences aux collectivités locales ». De la même manière, il est établi que les compétences déléguées sont exercées dans les termes posés, selon le cas, dans la disposition ou l’accord de délégation, dans le respect des règles énoncées à l’article 27 de la loi susmentionnée, et que des techniques pour leur exécution et un contrôle d’opportunité et d’efficience sont définis. Cet article contient une liste (non exhaustive) de compétences qui peuvent être déléguées :
a. la surveillance et le contrôle de la pollution environnementale.
b. la protection de la nature.
c. l’offre des services sociaux, la promotion de l’égalité des chances et la prévention de la violence à l’égard des femmes.
d. la conservation ou l’entretien des centres de santé appartenant aux communautés autonomes et la création, l’entretien et la gestion des écoles maternelles publiques pour le premier cycle de l’éducation de la petite enfance.
f. la conduite d’activités complémentaires dans les centres éducatifs.
g. la gestion des établissements culturels appartenant à une communauté autonome ou à l’État.
h. la gestion des équipements sportifs appartenant à une communauté autonome ou à l’État, y compris situés dans des centres éducatifs s’ils sont utilisés hors du temps scolaire.
i. l’inspection et l’interdiction des établissements et des activités commerciales.
j. la promotion et l’administration du tourisme.
k. la communication, l’autorisation, l’inspection et l’interdiction des spectacles publics.
l. la liquidation et la collecte des impôts de la communauté autonome ou de l’État.
m. l’inscription des associations, entreprises ou autres entités dans les registres administratifs de la communauté autonome ou de l’État.
n. la gestion des bureaux d’information unifiés et le traitement administratif ou la coopération avec l’Administration de l’éducation par le biais des centres associés de l’Université nationale d’enseignement à distance.
L’article 27 dispose que la délégation doit déterminer la portée, le contenu, les conditions et la durée (qui ne peut être inférieure à cinq ans), ainsi que le contrôle de l’efficacité réservé à l’administration de délégation et les ressources humaines, matérielles et économiques que celle-ci assigne, sans coûts additionnels pour l’administration publique. La délégation, pour prendre effet, doit être acceptée par la commune concernée.
Aucun problème n’a été mentionné lors de l’exercice de suivi.
Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.
Au niveau national, la principale institution est la commission nationale pour l’administration locale, régie par les articles 117-119 de la LBRL. Cette commission compte un nombre égal de représentants nommés par le gouvernement et par la FEMP. Elle doit se réunir au moins deux fois par an. Elle émet des avis sur les projets de lois et de réglementations ayant trait aux collectivités locales. Elle peut aussi adresser au gouvernement des propositions et suggestions.
Les droits de consultation sont extrêmement développés au niveau régional. Dans ce domaine, plusieurs communautés autonomes ont modifié leurs statuts et énoncé de nouveaux principes concernant les droits des collectivités locales de participer à la prise de décision régionale, créant ainsi de nouveaux espaces de coopération entre les communautés autonomes et les collectivités locales.
Par exemple, la Catalogne a créé (article 85 de ses Statuts) un Consejo de Gobiernos Locales, en tant qu’organe représentant les municipios et les veguerias (seul deuxième niveau d’administration locale reconnu par les Statuts) au sein du processus législatif et de la prise de décisions sur les lois et réglementations de planification générale. Le Consejo doit être réglementé par une loi ordinaire des communautés autonomes. Des institutions similaires ont été créées en Navarre, en Comunidad Valenciana, en Galice, en Andalousie, en Castille-et-León et en Aragón, bien que certains spécialistes aient contesté l’efficacité de tels organes. Les interlocuteurs ont mentionné de nombreux outils de consultation intéressants mis en place par les communautés autonomes. Pour n’en citer qu’un exemple, le Pays basque a conçu un système d’« alerta temprana » (alerte précoce), selon lequel la commission des collectivités locales du Pays basque, composée exclusivement de représentants des communes, établit un rapport préliminaire sur les projets de lois ou de décrets législatifs afin d’évaluer l’adéquation entre ces projets et l’autonomie locale.
Lors de l’activité de suivi, les rapporteurs ont reçu des informations contradictoires : selon certaines sources, le gouvernement central consulte les collectivités locales, notamment la FEMP, en temps utile et de manière appropriée dans le cadre du processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ; d’autres sources ont au contraire souligné la nécessité d’améliorer cette consultation, et en particulier d’inclure des représentants des collectivités locales au sein de la Conférence des Présidents, le principal organe de consultation entre l’État et les communautés autonomes,.
Cette question était aussi évoquée dans la Recommandation 336 (2013), qui appelait le Gouvernement espagnol à « définir dans la loi la relation entre l’État, la Conférence des Présidents de communauté autonome et la FEMP ».
Ce n’est que récemment que le Président de la FEMP a été invité à participer aux réunions de cette institution, mais hors de tout cadre juridique. De plus, la FEMP peut assister aux conférences sectorielles entre l’État et les régions, mais sans droit de vote (les Conférences sur l’administration publique ; le logement, l’urbanisme et l’aménagement du territoire ; l’agriculture et le développement rural ; la pêche ; la consommation ; le Conseil interterritorial pour les services sociaux ; le système des soins). Le cas particulier de la « Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia » mérite d’être mentionné : cette conférence sectorielle est un organe de coordination entre l’État et les régions, créé par le décret-loi royal n° 36/2020 du 30 décembre afin d’établir des canaux de coopération pour la mise en œuvre des fonds européens provenant du Mécanisme de relance et de résilience. Au sein de cette conférence, les collectivités locales participent par le biais de la FEMP, avec droit de vote. La participation de la FEMP est aussi envisagée dans les réglementations relatives aux trois conférences sectorielles constituées en 2020, portant sur l’Agenda 2030, sur les défis démographiques et sur les qualifications professionnelles. La FEMP a de plus été invitée à participer aux réunions du Conseil interterritorial du Système national de santé, de la Conférence des Présidents ou de la Conférence des questions relatives à l’Union européenne.
Lors des consultations consécutives à l’activité de suivi, le Gouvernement espagnol a indiqué qu’il travaille à un projet de réforme des conférences sectorielles, incluant la participation du Président de la FEMP ou d’une personne désignée par celui-ci pour siéger à la Conférence des Présidents et aux conférences sectorielles.
Les rapporteurs saluent les évolutions récentes concernant le processus de consultation au niveau national. Cependant, ils considèrent que des améliorations sont encore possibles, notamment dans la perspective d’une initiative visant une réforme importante de l’administration locale, dans le but de réaliser une « deuxième décentralisation ».
Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.
L’article 13 de la LBRL dispose que « la création ou la suppression de communes, ainsi que la modification de leurs limites territoriales, doivent être définies par la législation des communautés autonomes sur le régime local ; une telle modification ne peut en aucun cas impliquer une modification des limites territoriales des provinces. Dans tous les cas, l’une ou l’autre de ces mesures requiert une consultation des communes concernées ». Les détails de la procédure sont spécifiés par le décret royal n° 1690/1986 du 11 juillet 1986, portant approbation du règlement sur la population et les limites territoriales des collectivités locales.
Cette question n’a pas été soulevée pendant l’exercice de suivi. Bien que l’administration locale soit extrêmement fragmentée et qu’un grand nombre de petites communes rencontrent de graves difficultés pour assurer leurs tâches, les regroupements ne sont pas envisagés en Espagne. La LRSAL a introduit plusieurs mesures visant à encourager les fusions volontaires (comme l’augmentation des dotations financières, la préférence pour l’attribution de plans de coopération locale ou de subventions, l’exemption de l’obligation de proposer de nouveaux services du fait de l’augmentation de la population), mais dans la pratique ces mesures n’ont eu qu’une application limitée. Le nombre des communes n’a pas diminué, la solution privilégiée pour remédier à la fragmentation ayant plutôt été la coopération intercommunale.
Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.
En Espagne, la législation nationale (LBRL) reconnaît la capacité normative des collectivités locales, y compris pour ce qui concerne leur organisation administrative interne. Les communes peuvent approuver des réglementations organisationnelles (reglamento orgánico), qui doivent être conformes aux dispositions de base de la législation nationale pertinente, ainsi qu’aux lois d’application approuvées par les communautés autonomes dans le cadre de leurs compétences. L’autonomie organisationnelle est fermement établie en tant qu’aspect important de l’autonomie locale, tant par la doctrine que par la jurisprudence.
Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.
En Espagne, il existe deux catégories de personnels administratifs locaux : les fonctionnaires (funcionarios) et les agents contractuels (personal laboral). Les premiers relèvent du droit public et jouissent d’un statut juridique spécifique (en principe ils ne peuvent pas être renvoyés ni licenciés). Le recrutement de ce type de personnels, leurs droits, leurs fonctions, leurs obligations et leurs responsabilités sont régis par le droit administratif. Les agents contractuels, pour leur part, relèvent du droit privé du travail. Leurs salaires et leurs conditions de travail sont réglementés différemment : ils signent des contrats individuels et négocient des conventions collectives avec la collectivité locale concernée (habituellement de grande taille). En termes de gestion du personnel, chaque collectivité locale est censée fonctionner comme une « entreprise » indépendante, dotée de son propre personnel, quoique dans des limites budgétaires strictes définies par la LRSAL. Des limitations spécifiques ont été introduites concernant le nombre de postes qui peuvent être occupés par des personnels supplémentaires. Aucun problème n’a été mentionné lors de l’activité de suivi.
Par ailleurs, il existe une catégorie spéciale d’employés locaux, habituellement recrutés et gérés par le pouvoir national. Ces « fonctionnaires ayant une qualification nationale » ou « qualifiés à l’échelle nationale » (funcionarios de Admnistración Local con habilitación de carácter nacional) sont les seuls à jouir d’un droit de « mobilité professionnelle » à l’échelle du territoire espagnol. En d’autres termes, au cours de leur carrière ils peuvent obtenir des postes au sein de l’administration de différentes collectivités locales du pays, en participant à des procédures de recrutement « ad hoc ». Le statut de cette catégorie spécifique de fonctionnaires est également réglementé par l’État (règles et aspects essentiels) et par les communautés autonomes. Des règles plus détaillées ont été introduites par la LRSAL. Ces fonctionnaires jouent incontestablement un rôle extrêmement important pour toutes les collectivités locales, du fait qu’ils exercent (d’une manière exclusive) des fonctions juridiques et managériales cruciales. Ces fonctionnaires exercent des fonctions impliquant l’utilisation de compétences d’autorité et de certification et des fonctions de conseil juridique, ainsi que la supervision et le contrôle interne des finances et des budgets, des comptes, du trésor public et de la collecte des impôts.
Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.
En Espagne, les conseillers locaux sont élus pour un mandat de quatre ans et ne peuvent pas être révoqués. Leur statut est régi par la LBRL, qui définir leurs droits et obligations (articles 73-78). Aucun problème n’a été signalé concernant ce paragraphe lors de l’activité de suivi.
Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.
En Espagne, les incompatibilités sont déterminées par plusieurs dispositions légales, figurant dans la loi électorale générale, qui correspondent largement (avec seulement quelques ajouts) à celles qui s’appliquent aux élections générales. Aucun problème n’a été signalé à ce sujet lors de l’activité de suivi.
Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.
En Espagne, la LBRL (articles 75 à 78) établit la possibilité pour les élus de recevoir une rémunération et une indemnisation pour l’exercice de leur mandat. Les prestations économiques perçues par les conseillers sont les suivantes :
L’article 75.1 de la LBRL dispose que « les membres des autorités locales reçoivent une rémunération pour l’exercice de leur mandat lorsqu’ils exercent celui-ci de manière exclusive, dans quel cas ils sont inscrits auprès du Régime général de sécurité sociale, les collectivités locales assumant alors le versement des contributions correspondantes ». Il appartient au conseil, sur proposition du président, de déterminer l’allocation du conseil local au sein du budget global et la liste des fonctions relevant de ce régime d’activité exclusive, en précisant le montant de rémunération associé à chacune de ces fonctions, quoiqu’en respectant systématiquement les limites fixées par la législation nationale.
La Recommandation 336 (2013) appelait l’Espagne à réviser la législation afin d’encadrer la rémunération des élus locaux conformément à l’article 7.2 de la Charte.
De plus, afin de répondre à cette recommandation et dans le cadre des mesures adoptées pour rationaliser les dépenses publiques, la LBRL a été amendée par la LRSAL. Un nouvel article (75 bis) a été ajouté, établissant les limites applicables aux élus à plein temps (dedicación exclusíva), en fonction de la taille (population) de la collectivité locale. Également pour des raisons budgétaires, la loi a établi un plafond pour les élus qui peuvent opter pour un exercice à plein temps, en proportion du nombre d’habitants (article 75 ter).
Les interlocuteurs rencontrés par la délégation estiment que d’une manière générale le système de rémunération peut être considéré comme étant suffisant et qu’il permet, surtout, une grande souplesse d’adaptation aux besoins de chaque commune et à la situation personnelle de chaque conseiller.
Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.
Conformément aux exigences énoncées dans la Charte, en Espagne les règles applicables au contrôle des collectivités locales et les pouvoirs des autorités centrales et régionales concernées sont déterminés par la loi (voir ci-dessus).
Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.
En Espagne (voir ci-dessus), le contrôle des actes des collectivités locales est assuré par l’État ou les communautés autonomes et il est limité au contrôle de légalité. Si l’autorité de contrôle considère qu’un acte est illégal, elle ne peut le contester que devant les tribunaux. Aucun problème n’a été signalé à ce sujet lors de l’activité de suivi.
Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.
En Espagne, aucun problème n’a été signalé à ce sujet lors de l’activité de suivi. De même, les collectivités locales n’ont mentionné aucun problème spécifique concernant le contrôle financier, qui a été renforcé dans le cadre de l’introduction, dans la Constitution et la législation (loi organique n° 2/2012 ; LRSAL), du principe d’équilibre du budget (voir ci-dessus).
Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.
En Espagne, les collectivités locales ont accès au marché des capitaux, avec certaines restrictions liées à leur situation financière, qui peuvent impliquer l’autorisation du ministère des Finances ou de la communauté autonome (article 53).
Par conséquent, d’après les chiffres pour 2018, 2,3 % des communes ne peuvent pas effectuer des opérations de crédit du fait qu’elles ont dépassé le ratio endettement/recettes courantes de 110 %, et 2,2 % doivent avoir l’approbation de l’organe de contrôle lorsque ce ratio est compris entre 75 % et 110 %. Au contraire, 4 403 communes n’avaient aucune dette financière au 31 décembre 2018.
La délégation a été informée que la dette des collectivités locales avait été divisée par deux entre 2012 et 2020.
Les rapporteurs ont conscience de l’impact de la dette des collectivités locales sur les finances publiques et de l’importance du maintien de l’équilibre budgétaire, compte tenu également des exigences de l’Union européenne.
Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.
L’article 9, paragraphe 7, de la Charte dispose que « dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence ». Bien que la plupart des dotations nationales ou régionales sont inconditionnelles (non réservées), les dotations destinées à des projets spécifiques existent également en Espagne. Une partie des projets d’investissement locaux sont également financés par les fonds structurels européens et d’autres instruments financiers. De plus, les communes (en particulier les plus petites d’entre elles) peuvent aussi recevoir des dotations des provinces pour la réalisation de travaux publics ou la construction d’infrastructures (par exemple le pavage de la voirie locale ou la construction d’un nouvel équipement sportif).
Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.
Les rapporteurs se félicitent de la participation des représentants de la FEMP au sein de la « Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia » nouvellement créée et encouragent la promotion du principe de consultation dans la perspective d’une « deuxième décentralisation ».
La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.
Recommendation 336 (2013) asked the Spanish government to “assure smaller municipalities greater management support from the provincial administration and ensure a system of equalisation between municipalities, in order to transfer resources from richer to poorer (Article 9.5)”.
The issue has not been addressed by the legislator: in Spain a proper equalisation system does not exist at local level. The formula applied to the distribution of the participation of municipalities in State taxes (participación de los municipios en los tributos del Estado) includes (in addition to the number of inhabitants, which weights 75% of the total, and to the capacity of the local authority to collect its own resources, corresponding to 12,5%) some criteria aimed at reducing inequalities between richer and poorer municipalities, taking into account the minor fiscal capacity (inverso de la capacidad tributaria, corresponding to 12,5%). However, this mechanism is insufficient, especially as regard to small municipalities in the depopulated areas, where the cost of services is higher due to the low population density, as it was pointed out by the representatives of small municipalities during the monitoring activity.
During the consultations after the monitoring activity, the Spanish government pointed out that smaller municipalities present a very healthy financial position, producing fiscal savings (around 20% of the total of municipalities) as per the last data published (see also the Annex 2 on Gross and Net savings sent by the government). Even if particular cases can present problems of lack of resources and acknowledging that the new financing system should aim at correcting these problems and to account for specific circumstances of these local governments, the government maintanins that published data do not point to a general situation of under-funding in smaller municipalities and geographically weak areas (transition, mountain or island regions).
Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.
Local authorities dispose of their own resources, which represent an important part of their incomes. According to information released by the national tax administration, and corresponding to 2018 figures, own resources amount to 61,1% of the total income of municipalities and 22,4 in the case of provinces (see above). During the monitoring activity, for example, the delegation was told that the income from local taxes and fees in the province of Almería represents between 50 and 60% of the total local income of the municipalities with a population greater than 5,000 inhabitants and between 20 and 40% in municipalities smaller than 1,000 inhabitants.
Some interlocutors at local level pointed out the need to improve the fiscal co-responsibility of local governments, giving them greater autonomy to determine their own income and reducing their dependence on transfers from other levels of government. They also pointed out that, to achieve this objective, it is essential to review the main elements of the system, in order to make it more efficient and equitable.
The local tax system is built on a series of inflexible and highly unpopular tax bases. In fact, local taxes are highly perceptible by citizens, if we compare them with the main taxes collected by the rest of the administrations, where they either appear hidden behind the prices of goods and services (VAT and special taxes), or they are largely disguised as they are collected as withholdings at source (IRPF). This means that both the national and the regional Administrations can, in times of economic boom or growth, notably increase their collection with reduced political costs, while the local authorities have to adopt much more noticeable measures to increase their collection.
In addition, an important part of local taxes is strongly linked to the economic cycle, which compromises the stability of their collection in the medium and long term, essential to ensure the financing of public services. Thus, the evolution of the tax on the increase in the value of urban land (the so-called municipal capital gain) and, above all, of the tax on constructions, installations and work have surely generated financial problems for many Spanish municipalities that opted in their day to expand their services and consequently their recurring expenses charged to current income that are not so much, as evidenced by their collapse with the arrival of the crisis, although during the consultations after the monitoring activity the Spanish government pointed out that, in its view, this rigidity of local taxes with respect to the economic cycle has allowed local governments taxes to fare relatively better in times of the pandemic.
The insufficiency of own resources has forced the local financing model to rest on a system of transfers with horizontal inequities that have historically been maintained (and aggravated). Of the 35,8% of total income of local governments consisting of transfers, 20,25% come from central State, in the form of the “participation in State income”, an unconditional transfer that constitutes one sources of income for municipal councils, provincial councils, and island councils, but which is not distributed with redistributive criteria.
Bigger municipalities pointed out that one of the problems that must be solved is the concentration of the local tax system in taxes with a significant degree of rigidity, whose tax bases evolve without a direct relationship with the economic activity generated in the locality or with the users of the services municipal. During the consultations after the monitoring activity, the Spanish government pointed out that these taxes allow local finances to be isolated from the economic cycle, providing them with a reliable source of funding. Furthermore, even in the most powerful source of income for local governments, the real estate tax, local governments have an important amount of discretion, deciding on the tax rate, between certain thresholds.
The rapporteurs encourage the Spanish government to take into account the problems of local authorities’ own resources in the context of a broader reform of local finances.
Notwithstanding these difficulties, the rapporteurs consider that Article 9, paragraph 3 is complied with in Spain.
Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.
En Espagne, tous les interlocuteurs ont convenu de la nécessité de modifier le système actuel des ressources financières locales, en faveur d’un nouveau modèle de financement régional et local qui garantirait les ressources sur lesquelles chaque niveau d’administration peut compter et prendrait en considération, pour leur répartition, des spécificités des collectivités locales telles que leur démographie et leur dispersion géographique.
Cette question était aussi évoquée dans la Recommandation 336 (2013), qui appelait le Gouvernement espagnol à « veiller, dans le respect de la législation, à ce que chaque transfert de compétences aux collectivités locales soit garanti par des ressources financières suffisantes ; (article 9.2) ».
Les principaux sujets de préoccupation sont : le fait que des compétences continuent d’être transférées sans que ce transfert ne s’accompagne de ressources suffisantes ; les difficultés financières des communes de petite taille et faiblement peuplées ; le manque de ressources pour répondre aux besoins des résidents en termes de services sociaux. Il a en particulier été souligné qu’il n’y a pas de calcul satisfaisant des coûts réels des services sociaux. Certains interlocuteurs ont décrit le système actuel comme un « système de financement irrationnel, qui en réalité favorise le dépeuplement ». De nouveaux critères doivent être pris en compte, outre la population, pour le calcul des transferts financiers aux communes, notamment la dispersion géographique.
Lors du processus de consultation consécutif à l’activité de suivi, le Gouvernement espagnol a souligné que, en dépit des cas particuliers des communes ne disposant pas de ressources financières suffisantes et de l’utilité d’introduire des corrections techniques dans le nouveau système financier, le sous-secteur des collectivités locales est le niveau d’autorité publique qui présente les meilleures données financières : par rapport aux échelons central et régional, il a généré des excédents budgétaires substantiels depuis 2012 et il est le seul secteur dont l’endettement (3 % du PIB) est inférieur, pour l’exercice budgétaire 2020, à la référence à long terme énoncée à l’article 13 de la loi organique sur la stabilité (voir aussi l’annexe 1 sur l’évolution des valeurs budgétaires brutes 2009-2019). L’épargne cumulée totale du sous-secteur s’élevait à 20 milliards d’euros en 2019. Par conséquent, contrairement à certaines déclarations, il est difficile d’affirmer que le secteur présente, d’une manière générale, des difficultés financières et qu’il manque de ressources pour répondre aux besoins de la population en matière de services sociaux.
Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.
En Espagne, la Constitution contient des dispositions spécifiques énonçant le principe d’adéquation des ressources financières. Elle dispose que « [les] trésoreries locales doivent disposer de moyens suffisants pour exercer les fonctions que la loi attribue aux collectivités respectives ; ces moyens proviennent essentiellement de leur propre imposition et de leur part sur celle de l’État et des communautés autonomes » (article 142). Outre ces dispositions constitutionnelles spécifiques, la loi n° 2/2004 du 5 mars 2004 sur les finances locales réglemente cette question de manière détaillée (voir ci-dessus).
Les collectivités locales disposent de ressources propres (recursos propios), qui incluent toutes les différentes catégories de recettes générées par leurs activités, de nature fiscale ou autre.
D’une manière générale, toutes les décisions ayant trait aux recettes et à la répartition des ressources sont prises de manière autonome par les collectivités locales et doivent apparaître dans le budget municipal, lequel doit être approuvé en session plénière par le conseil. De fait, les collectivités locales approuvent leurs propres budgets, sans que l’approbation préalable d’organes régionaux ou de l’État ne soit nécessaire. Cependant, une telle approbation est requise pour certaines opérations budgétaires des collectivités locales, par exemple lorsqu’elles envisagent de recourir à l’emprunt au-delà d’un certain montant. Pour ce qui concerne les dépenses, elles font également l’objet de décisions autonomes et ne sont soumises qu’au contrôle a posteriori assuré par des contrôleurs externes et la Cour des comptes espagnole. Certaines limites ont été introduites dans le cadre de la réforme constitutionnelle de l’article 135 (équilibre budgétaire) et dans la législation correspondante. Par exemple, en cas d’excédent budgétaire, celui-ci doit être affecté en intégralité à la réduction de l’endettement net (article 32 de la loi organique n° 2/2012), à quelques exceptions près, notamment les « investissements viables financièrement » (Inversiones Financieramente Sostenibles). De même, « les recettes obtenues excédant ce qui avait été prévu sont utilisées en intégralité pour réduire le niveau de la dette publique » (article 12.5 de la loi organique n° 2/2012).
Ces dispositions s’expliquent par le fait qu’en tant qu’État membre de l’Union européenne l’Espagne doit se conformer au Traité de Lisbonne et au Protocole n° 12 sur la procédure concernant les déficits excessifs. Le pouvoir national est par conséquent responsable non seulement de son propre déficit mais également de celui des collectivités locales et régionales.
Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.
En Espagne, les recettes des collectivités locales peuvent provenir de différentes sources (impôts et redevances propres, transferts et autres sources). Les collectivités locales peuvent adapter leurs recettes propres aux circonstances : par exemple, si le produit de l’impôt local diminue pour des raisons économiques générales, une collectivité locale peut décider d’augmenter les droits et redevances payés par les usagers des services locaux (en particulier dans les zones urbaines) afin de compenser la baisse des recettes. Pour ce qui concerne le transfert spécifique alloué par le gouvernement national, qui permet aux communes de bénéficier des recettes fiscales de l’État (« partipación en los tributos del estado »), son montant est calculé chaque année sur la base d’une formule légale complexe qui prend aussi en compte l’augmentation des prix ou divers facteurs liés à la prestation des services.
Certains interlocuteurs ont insisté sur la nécessité d’examiner plus attentivement les coûts réels des services locaux. Les rapporteurs considèrent que cette question devrait être traitée dans la réforme des finances locales annoncée.
Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.
En Espagne, le droit des communes de coopérer et de s’associer entre elles afin d’établir des « mancomunidades » est inscrit dans l’article 44 de la LBRL, selon lequel « 1. Les communes ont le droit de s’associer entre elles en vue de la mise en œuvre conjointe de certains travaux et services relevant de leur compétence. 2. Les associations ainsi formées sont dotées de la personnalité juridique et de la capacité à remplir leurs finalités spécifiques et sont régies par leurs propres statuts. Ceux-ci doivent préciser l’étendue territoriale de l’entité, son but et ses compétences, ses organes de direction et ses ressources, sa durée et tout autre aspect nécessaire pour son fonctionnement. Dans tous les cas, les organes de direction doivent être représentatifs des conseils municipaux associés ».
Des communes appartenant à des communautés autonomes différentes peuvent être réunies au sein d’une même association, sous réserve que les réglementations des communautés autonomes concernées le permettent.
La répartition des compétences législatives entre l’État et les communautés autonomes dans ce domaine est particulièrement complexe, ce qui a donné lieu à plusieurs litiges sur lesquels la Cour constitutionnelle a statué. Cette jurisprudence se réfère également à l’article 10.1 de la Charte pour protéger l’autonomie locale des mancomunidades, dans la mesure où, « bien qu’elles ne soient pas des ‘collectivités locales reconnues constitutionnellement’, elles sont directement liées aux intérêts des communes associées et, de ce fait, à la garantie de l’autonomie locale (article 137 CE) ». Pour cette raison, les restrictions de ce droit ne peuvent être introduites que par la législation nationale, et toujours en conformité avec la garantie institutionnelle de l’autonomie locale : « la configuration législative de ce ‘droit d’association’ est pertinente constitutionnellement du point de vue de la garantie de l’autonomie locale (articles 137 et 140 CE). Le droit de promouvoir une gestion conjointe des services publics est simplement l’expression ou le prolongement de l’autonomie reconnue aux communes par la Constitution (articles 137 et 140 CE). Ainsi, une réglementation de ce « droit d’association » pourrait porter atteinte, le cas échéant, non pas à l’article 22 CE, mais aux articles 137 et 140 CE, qui sont ceux qui garantissent les domaines de décision publique des communes liés à leur propre organisation et à la gestion des questions qui les concernent ».
Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.
En Espagne, le cadre normatif applicable à la création d’associations représentatives des collectivités locales figure dans la cinquième disposition additionnelle de la loi n° 7/1985 LBR, qui complète les dispositions générales sur le droit d’association contenues dans l’article 22 de la Constitution et dans la loi organique n° 1/2002 du 22 mars régissant le droit d’association.
De puissantes associations existent, tant au niveau national que régional. Au niveau de l’État, l’Association nationale des communes et des provinces (FEMP – Federación española de municipios y provincias) réunit au total 7 410 entités (conseils municipaux, conseils provinciaux, conseils insulaires et conseils interinsulaires), qui représentent plus de 95 % des collectivités locales d’Espagne. La FEMP vise à promouvoir et protéger l’autonomie des collectivités locales en représentant et défendant leurs intérêts devant les deux autres niveaux d’administration. Elle a été reconnue en tant qu’association d’utilité publique en vertu de l’Accord du Conseil des ministres du 26 juin 1985. La FEMP est la section espagnole du Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE) et le siège officiel de l’Organisation ibéro-américaine pour la coopération intercommunale (OICI).
De plus, des associations de collectivités locales existent au niveau régional dans toutes les communautés autonomes (et dans certains cas plusieurs d’entre elles). Ces associations régionales peuvent convenir avec les autorités de la communauté autonome des modalités de la coopération entre la FEMP régionale et les communautés autonomes.
Les communes peuvent aussi être membres d’associations internationales, dans le cadre de leur droit général d’association.
Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.
L’Espagne possède une longue tradition de coopération transfrontalière. Elle a ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 106), entrée en vigueur pour l’Espagne le 25 novembre 1990. Elle n’a pas signé ni ratifié le Protocole additionnel à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 159), le Protocole n° 2 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif à la coopération interterritoriale (STE n° 169) ni le Protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales relatif aux Groupements eurorégionaux de coopération (GEC) (STE n° 206).
L’Espagne a signé des traités bilatéraux de coopération transfrontalière avec la France et le Portugal, qui mentionnent la coopération entre les collectivités locales frontalières. Le décret royal n° 1317/1997 du 1er août 1997, sur la communication préalable à l’administration générale de l’État et la publication officielle des accords de coopération transfrontalières des communautés autonomes et des collectivités locales avec des autorités locales d’entités territoriales étrangères, établit la procédure applicable à la signature d’accords entre collectivités locales dans le cadre des traités susmentionnés. Le décret royal remplace le « consentement exprès » de l’État aux projets de coopération transfrontalière, en vigueur jusque-là, par la procédure de « communication préalable » de tels projets à l’administration générale de l’État. Cette communication doit être faite par les entités qui signent le projet d’accord avec le secrétaire d’État pour les Administrations auprès du ministère des Finances et des Administrations publiques, lequel en accuse réception et dispose d’un mois pour communiquer ses objections. Celles-ci doivent être justifiées et reposer sur le fait que le projet ne respecte pas les limites résultant des dispositions de la Convention-cadre européenne et, le cas échéant, des traités bilatéraux. La communication préalable, par conséquent, n’est pas conçue comme une autorisation, mais comme une obligation dont le respect est requis pour que les accords entre les collectivités signataires soient effectifs.
Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.
En Espagne, deux recours juridictionnels différents correspondent à l’article 11 de la Charte : la « protection ordinaire », assurée par les tribunaux administratifs, et la « protection constitutionnelle », basée sur un recours spécifique devant la Cour constitutionnelle.
Pour ce qui concerne la protection ordinaire, si un organe national ou régional adopte une décision ou une réglementation administrative susceptible d’empiéter sur l’autonomie locale, la collectivité locale qui s’estime lésée par cette mesure poursuit l’État ou la région devant les tribunaux administratifs, au motif d’une violation de l’autonomie locale. Ces juridictions peuvent abroger voire annuler la mesure contestée si elles concluent à l’existence d’une violation manifeste de l’autonomie locale. La juridiction administrative la plus haute est la Cour suprême (3e Chambre). La jurisprudence de cette juridiction est par conséquent très importante et constitue un élément incontournable de la notion juridique d’« autonomie locale ». La Cour suprême a appliqué la Charte directement dans plusieurs affaires.
Concernant la protection constitutionnelle, la loi organique 7/1999 du 21 avril (dont le préambule mentionne expressément l’article 11 de la Charte) introduit un recours en défense de l’autonomie locale. Cette procédure permet aux collectivités locales de contester des lois ou réglementations adoptées par l’État ou les communautés autonomes et portant atteinte à l’autonomie locale garantie par la Constitution. Comme l’a déclaré la Cour constitutionnelle, « cette nouvelle procédure renforce les mécanismes de défense de l’autonomie locale dont les collectivités locales disposaient déjà dans notre système, qui incluait traditionnellement des recours juridictionnels permettant aux collectivités locales d’exiger la protection du libre exercice de leurs compétences, conformément à l’article 11 de la Charte européenne de l’autonomie locale, […]. Un tel recours contre les ingérences engendrées par des actes ou réglementations infralégislatifs peut, évidemment, être porté devant la justice […]. Il était également possible pour les collectivités locales d’invoquer l’inconstitutionnalité des normes ayant force de loi portant atteinte à leur autonomie garantie par la Constitution, mais seulement devant la juridiction ordinaire […]. La législation introduit une nouvelle procédure constitutionnelle qui permet à certaines collectivités locales de saisir la Cour constitutionnelle afin de protéger ‘l’autonomie locale garantie par la Constitution’ (article 75 bis.1 LOTC) vis-à-vis des violations imputables aussi bien au législateur national que régional. Le recours en défense de l’autonomie locale constitue un ‘moyen de défense spécifique de l’autonomie locale devant la Cour constitutionnelle’ […]. Cette spécificité tient au fait que le recours ne peut être intenté qu’au motif d’une violation de ‘l’autonomie locale garantie par la Constitution’ ; par conséquent, le recours ne peut porter sur la violation de principes constitutionnels n’ayant pas de lien direct avec l’autonomie que la Constitution garantit aux collectivités locales ».
Malgré cette importante protection constitutionnelle, le document fourni par la Cour constitutionnelle à la délégation du Congrès confirme la portée extrêmement limitée de cet instrument (un seul recours entre 2016 et 2021), due en particulier aux conditions très restrictives requises pour saisir la Cour. D’après la législation, dans le cas des actes qui n’ont pas de destinataire unique, le recours peut être déposé par un nombre de communes incluant au moins un septième des communes du territoire d’application de la loi ou réglementation ayant force de loi et représentant au moins un sixième de la population officielle du territoire concerné et un nombre de provinces incluant au moins la moitié de celles du territoire d’application de la loi ou réglementation ayant force de loi et représentant au moins la moitié de la population officielle. De plus, pour déposer un recours en défense de l’autonomie locale il est nécessaire d’obtenir l’accord du conseil de chaque collectivité locale, adopté à la majorité absolue du nombre légal de ses membres.
Une fois cet accord obtenu, les demandeurs, avant de déposer le recours devant la Cour constitutionnelle, doivent demander, dans un délai de trois mois à compter de l’adoption de la loi ou réglementation ayant force de loi contestée, l’avis obligatoire mais non contraignant du Conseil d’État ou de l’organe équivalent de la communauté autonome, selon que le territoire des collectivités locales couvre une seule région ou plusieurs. Dans un délai d’un mois après réception de l’avis, les instances habilitées peuvent déposer le recours devant la Cour constitutionnelle.
La Cour constitutionnelle a développé sa doctrine sur l’autonomie locale en particulier à la demande des communautés autonomes : les questions locales peuvent faire l’objet d’un conflit de compétence et les communautés autonomes sont habilitées à défendre l’autonomie locale devant la Cour
La Constitution espagnole de 1978 reconnaît expressément l’autonomie locale (autonomía local) mais n’en donne pas de définition.
