Le présent rapport fait suite à la troisième visite de suivi au Liechtenstein depuis que le pays a ratifié la Charte européenne de l'autonomie locale en 1988.
Il note avec satisfaction le respect général de la Charte par le pays, la solidité financière des autorités locales, la mise en place du système de péréquation horizontale et les procédures bien établies de consultation des autorités locales. En outre, il salue le haut niveau de développement des pratiques de démocratie directe au niveau local et le respect de facto par le Liechtenstein des dispositions non ratifiées de la Charte.
Cependant, les rapporteurs expriment leur préoccupation en ce qui concerne le système d'approbation a priori des budgets locaux, le chevauchement de certaines compétences limitant le pouvoir plein et entier des autorités locales, l'absence de dispositions législatives concernant les mécanismes de consultation des autorités locales et le montant maximal de dépenses inadéquat du maire de la capitale, tel que fixé dans la loi.
Par conséquent, le Congrès recommande au Liechtenstein d'abolir le système de contrôle budgétaire a priori des budgets locaux et d'introduire un contrôle a posteriori, de clarifier la répartition des compétences, d'institutionnaliser le mécanisme de consultation par le biais de la législation, d'envisager de ratifier les dispositions de la Charte qui sont respectées dans la pratique, de revoir le montant maximal des dépenses du/de la maire de la capitale, et d'envisager la signature et la ratification du Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n° 207).
Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.
La première disposition de la Charte, l'article 2, énonce que le principe de l'autonomie locale doit être consacré dans des textes législatifs. Le terme « législation » est employé pour décrire la législation primaire, à savoir les lois ou les statuts, et, le cas échéant, la Constitution. La possibilité d'intégrer l'autonomie locale dans la Constitution est évaluée conformément aux traditions constitutionnelles écrites ou non écrites des États parties et aux règles relatives à la modification des constitutions, qui nécessitent généralement un consensus entre les majorités qualifiées.
La Constitution du Liechtenstein ne comprend pas de disposition spécifique concernant l'autonomie locale. Elle indique néanmoins que les municipalités sont des entités de droit public et énonce les principes fondamentaux à respecter eu égard à leur fonctionnement (articles 109-111). Outre la Constitution, il existe une législation spéciale qui définit les compétences et les responsabilités des collectivités locales. Le concept d'autonomie municipale est défini sans équivoque à l'article 4 de la loi sur les municipalités, qui énonce que les municipalités doivent organiser leurs activités de manière indépendante, dans leur propre domaine de compétence, mais sous le contrôle de l'État.
Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la situation au Liechtenstein est conforme à l'article 2 de la Charte.
Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
L'article 3, paragraphe 1 de la Charte consacre le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
Le Commentaire contemporain de la Charte précise que la capacité de régler et de gérer les affaires publiques nécessite que les autorités locales soient dotées d'une certaine autonomie réglementaire, dont les contours sont définis par le droit interne. Les notions de « sous leur propre responsabilité » et « au profit de leurs populations » reconnaissent que les collectivités locales ne doivent pas être confinées dans le rôle de simples agents des autorités supérieures. Il s’agit en effet de représentants élus au niveau local, qui sont à ce titre politiquement responsables devant les citoyens et devraient posséder la capacité juridique d'agir au profit des populations locales. La Charte ne définit pas ce qui constitue « la part importante » des affaires publiques. Compte tenu des travaux préparatoires de la Charte et des pratiques des États parties sur une période de 30 ans, le Commentaire contemporain souligne que les collectivités locales ne sauraient se contenter de jouer le rôle de simples agents des autorités supérieures et devraient au contraire assumer un éventail complet de responsabilités au profit de leurs populations. Ces responsabilités peuvent englober un large éventail de domaines, notamment la protection de l'environnement, les initiatives culturelles et éducatives, les infrastructures de base, le développement urbain, le logement et la gestion des transports. Il est essentiel de prendre en compte la dimension « capacité » de l'autonomie locale, qui englobe la capacité des collectivités locales, y compris la qualité de leur personnel et l'adéquation de leurs ressources financières, dans la répartition de la part importante des affaires publiques. Dans le cas contraire, les collectivités locales pourraient se retrouver dans une position vulnérable vis-à-vis de leurs populations.
Au Liechtenstein, les municipalités sont investies d'une large variété de responsabilités, telles que définies dans la Constitution et dans les actes législatifs adoptés par le Parlement. Les articles 25 et 110 de la Constitution précisent que la gestion des biens municipaux et l’aide sociale aux familles pauvres sont du ressort exclusif des autorités locales, sous le contrôle du gouvernement. La loi de 1996 sur les municipalités introduit le concept d'autonomie et définit les tâches et fonctions qui sont propres aux municipalités (eigener Wirkungskreis), ainsi que les compétences déléguées (übertragener Wirkungskreis) telles qu'elles sont définies à l'article 4. La loi sur les municipalités présente une liste de compétences propres/exclusives et détaille le principe de compétences déléguées (articles 12 et 13), ainsi que la clause de compétence générale, qui reconnaît que les municipalités peuvent accomplir toutes les tâches qui ne sont pas légalement attribuées à l'autorité centrale.
Malgré cette situation positive, les rapporteurs tiennent à souligner que certains représentants locaux ont indiqué qu’il existait un phénomène de recentralisation, notamment dans les domaines qui relèvent de leurs compétences propres telles que l'urbanisme, la construction et l'aménagement du territoire. Au cours de la procédure de consultation, les représentants locaux ont souligné que, dans certains domaines, il est certainement judicieux de confier ces questions à l'administration centrale (par exemple, l'aide économique). Il existait des commissions municipales chargées de l'aide sociale, des taxes municipales et des permis de construire. Ces tâches ont finalement été recentralisées en raison d'un manque d'expertise au niveau municipal. Cependant, les représentants locaux soulignent qu'avec la dissolution de la commission des biens municipaux, les municipalités ne sont plus immédiatement informées des changements de propriété des terrains municipaux et des prix de vente des terrains, ce qui les empêche de procéder à des acquisitions foncières préventives et d'utiliser leurs pleins pouvoirs exclusifs en matière de planification stratégique ou d'aménagement du territoire en raison du manque d'informations préalables précises sur les biens municipaux dont elles disposent.
Compte tenu de tous les éléments susmentionnés, les rapporteurs concluent que le Liechtenstein est conforme aux dispositions de l'article 3, paragraphe 1, de la Charte.
Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.
Le Liechtenstein n'a pas ratifié l'article 3, paragraphe 2, mais le précédent rapport de suivi soulignait qu’il s’y conformait. Cette disposition reconnaît l'interdépendance entre la démocratie locale et le droit à l'autonomie locale. Le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques mentionné dans le préambule est principalement exercé au niveau local par l'élection de représentants locaux. Les collectivités locales démocratiquement constituées sont donc au coeur du droit à l'autonomie locale, ce qui explique pourquoi les élections locales sont si importantes. Les représentants locaux doivent être directement désignés lors d'élections au scrutin secret sur la base du suffrage universel, qui doit être direct, égal et libre. Si la Charte met l'accent sur la démocratie représentative, elle souligne également l'importance de la démocratie directe au niveau local. La démocratie représentative n'empiète en rien sur le droit des citoyens de se réunir, d’organiser des référendums ou de participer à toute autre forme de démocratie directe. Selon le Commentaire contemporain, les principes de la démocratie directe peuvent être appliqués lorsque la démocratie fait partie intégrante de l'identité nationale, ce qui est le cas au Liechtenstein.
La Constitution du Liechtenstein consacre le principe de l'élection libre du maire et des conseillers municipaux par l'assemblée municipale (article 110). Tout citoyen âgé de 18 ans est habilité à voter sur des questions importantes pour la municipalité et se porter candidat aux élections qui concernent son lieu de résidence (article 111). L'assemblée municipale (Gemeindeversammlung) est l'organe décisionnel suprême des municipalités et se compose de tous les résidents locaux éligibles. Le maire préside l'Assemblée. Le conseil municipal (Gemeinderat) constitue l'organe exécutif des municipalités. Il est composé du maire (Gemeindevorsteher), qui dirige la municipalité, et de conseillers, dont le nombre varie entre six et douze, en fonction du dernier nombre d'habitants publié dans une municipalité donnée (article 38 de la loi sur les municipalités). Le maire et les conseillers sont élus au suffrage universel pour un mandat de 4 ans. Le maire est chargé de la mise en oeuvre des décisions prises par le conseil et de l'administration quotidienne de la municipalité. Il est également chargé d'assurer la sécurité et le maintien de l'ordre public dans sa municipalité, ainsi que de l'exécution des fonctions administratives déléguées sous la surveillance des autorités de l'État. La commission d’audit, composée de trois membres élus par l'assemblée municipale au plus tard six mois après les élections, est un autre organe propre aux municipalités du Liechtenstein. Un certain nombre de commissions sont chargées des activités liées aux affaires internes, notamment celles qui sont nommées par le conseil municipal (par exemple, la commission des sports, la commission de la santé, la commission sociale, la commission des finances, la commission de la construction) et aux affaires externes (par exemple, la commission d'audit, la commission des élections, la commission de la sécurité, le conseil scolaire municipal et le conseil de l'église).
Compte tenu de l’évolution de la situation après l’adoption du précédent rapport de suivi, il convient de mentionner que le système de répartition des mandats restants a été modifié. C’est désormais la méthode Hagenbach-Bischoff qui remplace la méthode D'Hondt (projets de loi n° 41/2018 et 71/2018). Comme indiqué dans les projets de loi gouvernementaux n° 129/2019 et 8/2020, le critère du mandat de base a été abrogé pour les élections municipales. Selon ce critère, un parti politique doit obtenir un nombre minimum de votes pour participer à la répartition des sièges, qui varie en fonction de la municipalité et de la taille du conseil municipal.
Outre la démocratie représentative locale, la démocratie directe représente un aspect fondamental de la tradition d'autonomie locale au Liechtenstein. La Constitution de 1921 et la loi sur les municipalités prévoient que les citoyens et les municipalités disposent de droits politiques complets (pour plus de détails, veuillez consulter la rubrique « Démocratie directe au niveau local » dans le présent document).
Pour conclure, les rapporteurs sont d'avis que l'article 3.2 est respecté au Liechtenstein et qu'il n'y a pas d'obstacle à sa ratification.
Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi
L’article 4, paragraphe 1, de la Charte dispose que les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi et interdit l'attribution ad hoc de tâches. Le Commentaire contemporain explique que cette disposition garantit leur prévisibilité, leur permanence et leur protection dans l’intérêt de l'autonomie locale. Les pouvoirs et responsabilités de base doivent être interprétés conformément à l'article 3, qui exige qu'une « part importante des affaires publiques » soit réglée et gérée par les autorités locales. La législation devrait également intégrer les garanties procédurales prévues à l'article 4.6 de la Charte, en veillant à respecter l'obligation générale de consulter les autorités locales sur les décisions qui relèvent de leurs responsabilités.
La Constitution de 1921 introduit le principe de légalité dans l'attribution des compétences propres et déléguées (article 110). Selon la Cour constitutionnelle, la distinction entre les compétences propres et les compétences déléguées permet de délimiter le domaine de responsabilité qui est protégé (StGH 1981/13).
Dans son article 4, la loi de 1996 sur les municipalités introduit le principe d'autonomie et définit les tâches et fonctions propres aux municipalités (eigener Wirkungskreis) ainsi que les compétences déléguées (übertragener Wirkungskreis). Le premier groupe de responsabilités comprend les compétences réglementaires et administratives liées à toutes les affaires publiques touchant directement aux intérêts locaux et gérées par les municipalités. Selon notamment l'article 12 de la loi sur les municipalités, les compétences exclusives sont définies conformément au principe du numerus clausus, tandis que les compétences déléguées ne sont pas clairement spécifiées dans la législation. La loi fait référence aux domaines d'activité qui relevaient initialement de la compétence des autorités centrales et qui ont été confiés aux municipalités pour qu’elles les gèrent dans le cadre du droit. Les municipalités sont tenues de coopérer à l'exécution des lois et reçoivent les ressources nécessaires à cet effet (article 13).
Les rapporteurs concluent donc que l'article 4.1 est respecté au Liechtenstein.
Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité
L'article 4, paragraphe 2, de la Charte prévoit que les collectivités locales ont toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité. Il s’agit de la clause de « compétence générale » qui s’applique aux municipalités françaises ou du « Aufgabenerfindungsrecht » dans les systèmes juridiques germaniques. Le Commentaire contemporain de la Charte souligne la nécessité de disposer d'une base juridique solide pour assumer de nouvelles responsabilités afin de ne pas placer les collectivités locales dans une position vulnérable, notamment en raison de problèmes de capacité financière. Les municipalités du Liechtenstein peuvent accomplir toutes les tâches qui ne sont pas légalement attribuées à l'échelon central (article 12 de la loi sur les municipalités). Le gouvernement a fait référence à la loi sur l'efficacité énergétique, qui donne à la population du Liechtenstein la possibilité de demander à l'État des subventions pour des projets visant à améliorer l'efficacité dans le domaine de l’énergie. Les municipalités utilisent activement cette option et la soutiennent de manière volontaire en apportant des subventions supplémentaires. Les représentants des municipalités du Liechtenstein rencontrés lors de la visite de suivi n'ont pas mentionné de problèmes ou d'obstacles concernant les initiatives entreprises dans des domaines qui ne sont pas explicitement exclus de leur domaine de compétence par la loi.
Les rapporteurs concluent par conséquent que le Liechtenstein respecte les exigences de l'article 4.2.
L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.
L'article 4, paragraphe 3 de la Charte introduit le principe de subsidiarité qui vise à rapprocher le plus possible le processus décisionnel des citoyens. La répartition des responsabilités publiques entre les autorités centrales et locales doit prendre en considération l'étendue et la nature de la tâche ainsi que les exigences d'efficacité et d'économie. Conformément à l'article 12 de la loi sur les municipalités, les compétences propres/exclusives des municipalités comprennent l'élection des organes municipaux ; l'organisation des municipalités; l'octroi de la citoyenneté locale ; la gestion des biens municipaux, des bâtiments publics et des institutions ; la collecte, l'établissement et la perception des taxes additionnelles ; la promotion de la vie sociale, culturelle et religieuse, y compris la recherche personnelle, familiale et généalogique, ainsi que la tenue et la publication de chroniques et de biographies familiales ; la création et l'entretien des maternelles et des écoles primaires ; la sécurité et le maintien de l'ordre public ; l’aménagement territorial local ; l'approvisionnement en eau et l'évacuation des eaux usées et des déchets.
Compte tenu de la nature et de l'étendue des compétences exclusives, de la tradition de démocratie directe et de la taille relativement petite de l'État partie, qui permet une plus grande proximité avec les populations locales, les rapporteurs sont d'avis que l'article 4, paragraphe 3, est respecté au Liechtenstein.
Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.
D’après l’article 4, paragraphe 4 de la Charte, les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières et elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi. Le Commentaire contemporain souligne que « le législateur doit définir clairement les compétences des divers niveaux de gouvernement et répartir de manière équilibrée leurs rôles respectifs en matière de services locaux. ». Cette disposition de la Charte permet à la fois d’éviter « une vacance du pouvoir et la duplication des compétences. En outre, cette répartition des responsabilités devrait favoriser la prévisibilité et garantir la continuité de la fourniture de certains services publics locaux considérés comme essentiels pour la population ». Le Commentaire contemporain souligne qu'en cas de chevauchement des responsabilités, un transfert de pouvoir et une recentralisation peuvent se produire au profit des autorités centrales car ces dernières se trouvent généralement dans une meilleure situation financière que les municipalités.
Lors de la visite de suivi, les autorités locales ont souligné le problème du chevauchement des compétences et des responsabilités, en particulier dans le domaine des permis de construire, de l’aménagement territorial local et du système scolaire. Si l'aménagement territorial local figure parmi les compétences propres/exclusives des municipalités dans la loi sur les municipalités (article 12, paragraphe 2, lettre i), le gouvernement n'est responsable que de l'examen de la légalité. En outre, au cours de la procédure de consultation, certains représentants locaux ont indiqué que les autorités nationales procèdent également à un examen discrétionnaire dans le cadre de la planification locale.
En ce qui concerne le système scolaire, le représentant des collectivité locales a informé la délégation que l'éducation est cofinancée par les municipalités, mais que celles-ci n'ont aucune influence sur le niveau des dépenses engagées. La création d’écoles maternelles et primaires et leur entretien sont des compétences exclusives des municipalités, conformément à la loi sur les municipalités (article 12). Or les maires ont affirmé que l'éducation relevait de la compétence des autorités centrales. Les municipalités paient 50 % des salaires des enseignants dans les écoles municipales mais elles n’ont pas leur mot à dire en la matière.
Autre exemple, la Constitution (article 110) et la loi sur les municipalités indiquent que l'octroi de la citoyenneté locale relève des compétences propres/exclusives des municipalités, tandis que l'article 5 de la loi sur la citoyenneté (BüG) précise que le gouvernement prend une décision après avoir examiné les objections écrites de la municipalité et que le ministère de l’Intérieur, de l'Économie et de l'Environnement est chargé du contrôle. Compte tenu de la petite taille de l'État partie, l'octroi de la citoyenneté pourrait avoir des répercussions à la fois au niveau local et supra-local, ce qui pourrait nécessiter un contrôle de l’État. Néanmoins, le fait de considérer qu’une compétence est exclusive peut prêter à confusion et provoquer un chevauchement des pouvoirs décisionnels.
De plus, l'approbation a priori du budget local et d'autres questions financières (voir les paragraphes consacrés aux articles 8 et 9 de la Charte), qui est le principe fondamental de l'adaptation des tâches propres ou déléguées assumées par les collectivités locales, a conduit les rapporteurs à conclure que les pouvoirs des municipalités du Liechtenstein ne sont pas pleins et exclusifs conformément aux exigences de la Charte.
Au vu de ce qui précède, notamment en matière de permis de construire, l’aménagement territorial local et du système scolaire, il apparaît, par conséquent, que le partage des compétences n'est pas assez clair, ce qui brouille la répartition des responsabilités.
Les rapporteurs considèrent par conséquent que l'article 4.4 de la Charte n'est pas respecté au Liechtenstein.
En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.
L'article 4, paragraphe 5 de la Charte introduit le principe d'adaptation en cas de délégation de responsabilités. Les autorités locales devraient se voir reconnaître un certain degré de discrétion, même dans le cas de pouvoirs délégués. Comme le mentionne le Commentaire contemporain, la proximité des services publics locaux avec la population est une nécessité fondamentale, et les collectivités locales ont un rôle vital à jouer dans la fourniture de ces services. Afin de garantir des services adaptés aux besoins et aux attentes des citoyens, les entités locales devraient bénéficier d’un degré élevé de décentralisation et d’une capacité d’action indépendante au niveau de la prestation. Les autorités déléguées devraient adopter des normes minimales pour la protection des utilisateurs des services délégués et créer les mécanismes nécessaires au contrôle de conformité à celles-ci. Le Commentaire contemporain de la Charte précise que cette disposition vise à protéger les collectivités locales, qui sont décisionnelles, et à les empêcher d'être des « agents exécutifs » d'autorités de niveau supérieur.
Dans le cas du Liechtenstein, les pouvoirs délégués sont soumis au contrôle de légalité et d'opportunité des autorités centrales. Compte tenu des commentaires sur l'article 4.4, les pouvoirs discrétionnaires des collectivités locales sont limités dans le domaine des compétences déléguées. L'existence de compétences qui se chevauchent entre les collectivités locales et centrales ainsi qu’un manque de répartition claire des responsabilités dans le cadre législatif ont entraîné une diminution du niveau d'autonomie dans les questions relatives aux responsabilités déléguées. Lors de la visite de suivi, les représentants locaux ont souligné que la nature dispersée de la législation relative à la répartition des affaires locales et des tâches centrales, ainsi que les pratiques de facto sont à l'origine des incohérences observées.
Les rapporteurs concluent par conséquent que l'article 4.5 est partiellement respecté au Liechtenstein.
Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.
L’article 4, paragraphe 6, de la Charte dispose que les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement. Le principe de consultation, qui incarne l’aspect procédural du droit à l’autonomie locale, impose aux États parties de prendre des mesures positives pour assurer l’application effective des droits prévus par la Charte. Avec la protection juridique du droit à l'autonomie locale, la consultation constitue une garantie procédurale essentielle pour la protection de cette autonomie. Deux types de consultation sont reconnus dans la Charte : une consultation générale sur les questions qui ont une incidence directe sur les collectivités locales (article 4.6) ; et des consultations spécifiques sur les modifications des limites des collectivités locales (article 5) et sur la répartition et l’allocation des ressources financières aux collectivités locales (article 9.6).
Le Commentaire contemporain a précisé la portée des critères introduits dans l'article 4.6. À cet égard, une collectivité locale est « directement concernée » lorsque la mise en oeuvre d'une politique gouvernementale ou d'un acte législatif affecte directement son statut juridique, ses pouvoirs ou sa situation financière. L’obligation de procéder à des consultations de façon appropriée signifie que les collectivités locales ont la faculté de formuler et de présenter leurs propres commentaires et propositions. Dans la Charte, l’utilisation de la formule « en temps utile » vise à garantir un format et un calendrier des consultations permettant aux collectivités locales d’influencer le processus décisionnel et d’éviter que leur droit d’être consultées soit ignoré pour des motifs tels que l’urgence et les économies budgétaires.
Trois garanties procédurales et matérielles doivent être respectées conformément aux exigences minimales de la Charte : a) les collectivités locales devraient pouvoir obtenir des informations complètes sur les décisions et les politiques qui les concernent directement et ces informations devraient être disponibles au stade initial du processus décisionnel ; b) les collectivités locales devraient avoir la possibilité d’exprimer leur opinion sur les décisions et les politiques avant que celles-ci ne deviennent des documents juridiquement contraignants, et c) les collectivités locales devraient avoir le temps et les moyens de préparer et de soumettre pour examen des recommandations ou d’autres propositions.
Lors de la visite de suivi, les interlocuteurs rencontrés par la délégation n'ont exprimé aucune préoccupation concernant le processus de consultation, compte tenu de la petite taille du pays et des courtes distances entre les municipalités. Les représentants du gouvernement et du Parlement ont indiqué qu'ils associaient les municipalités à toutes les questions qui les concernent directement. Les représentants du Parlement ont mentionné que les collectivités locales participent au processus législatif en commentant les propositions de consultation du gouvernement avant qu'une nouvelle loi ne soit examinée au Parlement. Les commentaires des municipalités sont ensuite intégrés dans le rapport et la proposition du gouvernement. Ils ont également souligné que les maires qui siègent comme députés (au parlement) peuvent attirer l'attention sur des sujets par le biais de questions orales et d’interpellations. L’article 3, paragraphe 4 de la loi du 19 septembre 2012 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (RVOG)) oblige le gouvernement à coopérer avec les municipalités pour réaliser des tâches conjointes. Le représentant de la municipalité de Balzers a mentionné les réunions annuelles qui sont tenues avec l'Office du génie civil et de la géoinformation concernant les sentiers pédestres et les pistes cyclables le long des routes de campagne existantes. La conférence des maires, qui n’est pas officiellement reconnue comme une association nationale de municipalités, sert néanmoins d’espace pour échanger des idées et coordonner des tâches importantes. Cette conférence se réunit tous les mois.
Les rapporteurs se félicitent de l'étroite collaboration qui existe entre les municipalités et les autorités centrales dans le domaine des affaires publiques locales. Il est toutefois important de noter que la Charte exige un processus de consultation formel qui comprend des garanties procédurales, notamment des calendriers précis et des moyens effectifs, qui sont établis par la loi. Il s'agit de veiller à ce que le processus ne soit pas laissé à la discrétion des autorités centrales. Malgré le dialogue permanent entre les deux niveaux d'administration, facilité par le statut de micro-État du Liechtenstein, l'absence de mécanisme de consultation formel a un impact plus prononcé dans les domaines des questions financières et du chevauchement des compétences, des points que les représentants locaux ont considérés comme préoccupants. La Constitution du Liechtenstein prévoit que les citoyens et les municipalités peuvent lancer des initiatives populaires concernant les lois adoptées, révisées ou abrogées par le Parlement. En revanche, des initiatives législatives peuvent être lancées si trois (ou quatre dans le cas d'initiatives concernant la constitution) assemblées municipales adoptent des résolutions à cet effet (article 64 et 66). La garantie de consultation inscrite dans la Charte vise toutefois à préserver l'autonomie de toutes les collectivités locales dans les domaines de la planification et de la prise de décisions qui les concernent directement, indépendamment des décisions prises par d’autres municipalités.
Les rapporteurs concluent qu'un processus de consultation inclusif et cohérent existe en pratique, mais ils soulignent l'absence d'un processus de consultation formel inscrit dans la législation nationale qui fournit des garanties procédurales. Par conséquent, ils concluent à un respect partiel de l'article 4.6 de la Charte et recommandent aux autorités nationales d'entreprendre une action législative pour inscrire le processus de consultation dans la loi, comme déjà recommandé dans la précédente Recommandation 416 (2018) sur la démocratie locale au Liechtenstein (voir paragraphe 5.c.).
Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.
L'article 5 de la Charte est une forme particulière de l'obligation générale de consultation protégée par l'article 4.6. Il impose une obligation de consultation préalable des communautés locales concernées en cas de modification des limites territoriales locales, si possible par référendum. Le Commentaire contemporain de la Charte a apporté quelques éclaircissements sur le champ d'application de la disposition concernée. Il convient de noter que le terme « communautés locales » fait référence à un large éventail d'acteurs qui sont touchés au niveau local par les modifications de limites territoriales. Il s'agit des collectivités locales directement concernées (voire des collectivités voisines), ainsi que des organisations de coopération intermunicipale dont les membres comprennent les collectivités locales directement concernées, les citoyens de ces collectivités ainsi que les organismes qui les représentent.
La Constitution du Liechtenstein prévoit que les limites territoriales de l'État ne peuvent être modifiées que par la loi. La modification des limites territoriales des municipalités, la création de nouvelles municipalités et la fusion de municipalités existantes nécessitent également une décision majoritaire des citoyens du Liechtenstein qui sont habilités à voter et résident sur les territoires concernés. Chaque municipalité a le droit de se séparer de l'État sur la base d'une initiative populaire de la majorité des citoyens qui y résident et qui peuvent voter (article 4). Le pouvoir de modifier la municipalité ou ses limites territoriales est dévolu à l'assemblée municipale en vertu de la loi sur les municipalités (article 25).
Au vu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que l’article 5 est respecté au Liechtenstein.
Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.
L'article 6 de la Charte définit précisément le volet « liberté » du droit à l'autonomie locale en ce qui concerne l'organisation des collectivités locales. Il confère aux collectivités locales toute latitude pour déterminer les structures internes qui leur permettront d'assurer une gestion effective des tâches publiques conformément à la loi. L'article 6.1 prévoit que les collectivités locales ont le pouvoir de choisir leur propre structure organisationnelle (pour créer des unités et des structures subordonnées), mais aussi de créer des organismes indépendants, tels que des entreprises ou agences locales chargées de fournir les meilleurs services à la population, ainsi que le pouvoir de conclure des accords avec d'autres collectivités locales. Ce pouvoir doit être exercé conformément aux dispositions générales de la loi.
L'article 110 de la Constitution du Liechtenstein prévoit que l'élection libre du maire et des autres fonctionnaires municipaux par l'assemblée municipale doit être respectée par la législation sur les municipalités. L'article 12 de la loi sur les municipalités précise, quant à lui, que l'élection des organismes municipaux est l'une des compétences exclusives des municipalités. Cette loi régit également les organes, les pouvoirs et les responsabilités des organismes municipaux. Le conseil municipal détermine l'étendue des tâches des employés municipaux et réglemente leurs relations de travail. Le ministère de l'Intérieur, de l'Économie et de l'Environnement est l'autorité de contrôle compétente en ce qui concerne la réglementation de la formation et de la formation continue de la police municipale (article 64b de la loi sur les municipalités).
Au cours de la visite de suivi, les interlocuteurs locaux n'ont exprimé aucune inquiétude quant à la latitude dont ils disposent pour déterminer leurs propres structures administratives internes.
Les rapporteurs considèrent par conséquent que l'article 6.1 de la Charte est respecté au Liechtenstein.
Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.
L'article 6.2, qui n'a pas été ratifié par le Liechtenstein, traite du recrutement du personnel local en fonction du mérite et de la compétence. Les conditions de service (« statut du personnel » dans la version française de la Charte) ont pour but d'assurer la discrétion et la liberté de déterminer les conditions par des réglementations locales, des conventions collectives et autres, comme spécifié par le Commentaire contemporain.
Les règles de base du recrutement dans la fonction publique peuvent être réglementées par les autorités nationales, tandis que les dispositions légales laissent aux collectivités locales la possibilité d'adapter leurs organisations internationales aux intérêts et aux besoins de leurs populations. De ce point de vue, le personnel hautement qualifié est une composante indispensable de la capacité des collectivités locales visée à l'article 3.1. Conformément à l'article 64b de la loi sur les municipalités du Liechtenstein, le conseil municipal détermine l'étendue des tâches des employés municipaux et réglemente leurs relations de travail.
Lors de la visite de suivi et dans les réponses aux questionnaires, les collectivités locales ont expliqué qu’elles étaient satisfaites du système en place et de la large autonomie dont elles disposent en matière d'administration. Aucun problème particulier n'a été soulevé par les interlocuteurs en ce qui concerne le recrutement du personnel.
Les rapporteurs estiment que l'article 6.2 de la Charte est déjà respecté au Liechtenstein et qu'il n'y a pas d'obstacles à sa ratification.
Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.
L'article 7 de la Charte fixe les conditions d'exercice du mandat des élus locaux afin d’assurer le libre exercice de leurs fonctions pendant la durée de leur mandat. L’article 7.1 veille à ce que les citoyens puissent librement exercer des mandats électifs et ne soient pas empêchés de détenir un mandat pour des motifs financiers ou matériels. Les représentants démocratiquement élus doivent également bénéficier d'une protection adéquate pour exercer librement leurs fonctions.
Les conditions du libre exercice de leur mandat sont précisées dans le Commentaire contemporain, qui souligne la nécessité de trouver un juste équilibre entre les motifs légitimes, tels que la lutte contre la corruption, et l'ingérence arbitraire dans le libre exercice des mandats locaux.
La Constitution du Liechtenstein prévoit que tout citoyen âgé de 18 ans a le droit d’élire et d’être élu. La loi sur les municipalités ne précise pas le statut juridique des conseillers, mais elle fixe les règles relatives à la composition et aux pouvoirs des organes. Lors de la visite de suivi, l'absence de plan de remplacement légal du maire en cas d’absence ou d’empêchement a été considérée comme une préoccupation par les représentants locaux. Le Parlement et le gouvernement ont informé les rapporteurs qu'un amendement législatif sera rédigé pour résoudre ce problème. Malgré cette situation particulière, les rapporteurs n'ont pas entendu parler de problème concernant le libre exercice des fonctions des élus locaux. Au contraire, les représentants locaux ont exprimé leur satisfaction générale à l'égard du système existant.
Les rapporteurs concluent par conséquent que l'article 7.1 est respecté au Liechtenstein.
Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.
L'article 7.2, qui n'a pas été ratifié par le Liechtenstein, traite de l'aspect financier du mandat des élus locaux. Conformément au Commentaire contemporain, les élus qui occupent un poste à temps plein au sein de la collectivité locale bénéficient d’un système de rémunération qui englobe non seulement le traitement mais aussi l'assurance sociale (par exemple, l'assurance maladie, les cotisations au fonds de pension, etc.). Ce système repose sur les mêmes principes que ceux qui s'appliquent aux élus au niveau national. Lorsque la rémunération relève de la responsabilité des collectivités locales, celles-ci sont encouragées à fixer un seuil minimum et maximum pour la rémunération des élus locaux, conformément aux pratiques du pays en matière de rémunération du secteur public, en tenant compte de la transparence et de la bonne gouvernance. Au Liechtenstein, la rémunération des conseillers municipaux est régie par le règlement de chaque municipalité. Si les maires travaillent à temps plein, les conseillers municipaux travaillent généralement à temps partiel au sein du conseil municipal et combinent leur mandat électoral avec d'autres professions. Les rapporteurs n'ont été informés d'aucune préoccupation à cet égard au cours de la visite de suivi.
Les rapporteurs considèrent par conséquent qu'il n'y a pas d'obstacles sérieux à la ratification de l'article 7.2 de la Charte, étant donné que la situation au Liechtenstein est conforme aux exigences de cette disposition.
Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.
L'article 7.3 de la Charte énonce les règles relatives à l'incompatibilité entre le mandat d'élu local et d'autres fonctions et activités qui peuvent donner lieu à des conflits d'intérêts potentiels ou empêcher l'élu local d'exercer ses fonctions au sein de la collectivité locale à titre professionnel.
Le Commentaire contemporain recommande aux États parties d'empêcher l'exercice simultané de plusieurs fonctions (en français : « cumul de mandats »), lorsque des élus locaux (principalement des maires/présidents) occupent simultanément un autre poste au niveau local ou au gouvernement national ou encore dans des entreprises publiques ou municipales.
Au Liechtenstein, les articles 47 et 50 de la loi sur les municipalités prévoient des règles détaillées en matière d'incompatibilité. Par conséquent, les personnes qui ont un lien de parenté avec un membre élu, des membres du gouvernement, de la Cour administrative et de la Cour constitutionnelle, ainsi que les salariés qui occupent un poste de direction au sein de l'organisation municipale, ne peuvent pas être élus au conseil municipal. L'article 50 de la loi sur les municipalités énonce les règles d'abstention des conseillers locaux dans les domaines spécifiques auxquels ils se rapportent.
Au Liechtenstein, il est possible d'occuper simultanément un siège au Parlement et un poste d'élu local, par exemple celui de maire ou de conseiller municipal. Lors de la visite de suivi, les représentants du Parlement et du gouvernement ont souligné que la double fonction des maires-députés au Parlement est un bon moyen de faire remonter les problèmes locaux au niveau national.
Les rapporteurs rappellent la nécessité de faire preuve de vigilance face aux risques de conflit d’intérêts liés à des mandats simultanés et concluent que l’article 7.3 est bien respecté au Liechtenstein.
Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.
L’article 8 de la Charte vise le « contrôle administratif » des « activités » des collectivités locales par les autorités centrales. Les activités visées par la disposition comprennent tous les types de décisions, projets, plans ou autres règlements approuvés par les organismes des collectivités locales. Le Commentaire contemporain clarifie la portée et les limites du contrôle exercé par les autorités centrales et précise que ce terme peut avoir des sens différents dans les deux langues officielles de la Charte. Dans la version anglaise, la « supervision » peut comprendre le contrôle, la surveillance ou le suivi, tandis que la version française (« contrôle » ou « tutelle ») fait référence à la participation des autorités centrales au processus de prise de décision. Cette participation peut consister à approuver, clarifier, suspendre ou abroger une décision locale. Le contrôle peut être a priori (ex ante) ou a posteriori (ex post). Il convient de noter que ces deux formes d'intervention limitent l'autonomie des collectivités locales. L'article 8.1 de la Charte introduit le principe de la légalité du contrôle qui prévoit que toute forme de contrôle administratif doit être prévue par la Constitution ou la législation, et que les procédures ad hoc ou improvisées sont strictement interdites par la Charte.
Dans sa Recommandation de 2019 aux États membres sur la supervision des activités des autorités locales, le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe souligne les principes essentiels dans le domaine du contrôle. Le Comité des Ministres distingue trois types de contrôle différents : administratif, financier et démocratique. Les grands principes à respecter sont la compétence, la transparence et l'ouverture, qui sont des aspects essentiels de l'État de droit. À cet égard, la portée et les limites du contrôle (délai ou période, autorité compétente, etc.) devraient être clarifiées par la loi ; le contrôle devrait avoir lieu a posteriori afin de garantir l'autonomie dans la prise de décision et, enfin, le contrôle a priori devrait être limité au minimum et, en particulier, aux pouvoirs délégués.
En ce qui concerne le cadre juridique et la pratique en vigueur au Liechtenstein, la Constitution précise que les lois sur les municipalités doivent prévoir que la gestion autonome des biens municipaux et l'administration de la police locale sont placées sous le contrôle du gouvernement (article 110). En tant qu’autorité de tutelle, le gouvernement joue un rôle qui se limite à examiner la légalité des décisions et des actes qui relèvent du domaine des compétences propres des municipalités. Les questions relatives à l'exercice des pouvoirs délégués sont également soumises à un contrôle d'opportunité (articles 116 à 118 de la loi sur les municipalités).
La loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (Gesetz vom 19. Septembre 2012 über die Regierungs- und Verwaltungsorganisation (RVOG)) indique que le gouvernement et les municipalités réalisent ensemble des tâches communes. La disposition souligne également que le gouvernement organise des conférences conjointes avec les maires à des fins de coordination. L'ordonnance du 28 mars 2013 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (RVOV) précise les pouvoirs de contrôle des différents ministres sur les collectivités locales dans leur domaine de responsabilité. Cette législation secondaire prévoit que le ministère de l'Intérieur, de l'Économie et de l'Environnement est responsable de la citoyenneté municipale (article 5, paragraphe 6 de la loi sur la citoyenneté), de l'organisation des élections au niveau municipal (article 44 de la loi sur les municipalités) et de la réglementation de la formation et de la formation continue de la police municipale (article 64b de la loi sur les municipalités).
Les rapporteurs considèrent par conséquent que l'article 8.1 de la Charte est respecté au Liechtenstein.
Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.
L'article 8.2 de la Charte précise que la supervision des collectivités locales a généralement pour but de veiller au respect des normes constitutionnelles et juridiques, et que tout contrôle d’opportunité doit se limiter aux compétences partagées ou déléguées. Le Commentaire Contemporain définit la supervision comme toute forme d’intervention dans le processus décisionnel d’une entité locale par laquelle un niveau administratif supérieur approuve, valide, accepte, suspend ou annule explicitement ou tacitement une proposition ou une décision finale, une règle ou un plan approuvé par une entité locale (paragraphe 125). Le Commentaire souligne que le contrôle de la légalité doit se limiter à la vérification de la conformité avec les pouvoirs et les procédures réglementaires prévues par la loi. Il met en garde les États parties en précisant qu’une augmentation des pouvoirs de supervision des autorités centrales entraînera probablement une diminution concomitante de l’autonomie locale, ce qui serait contraire aux objectifs et au champ d’application de la Charte.
Comme le démontre la pratique des États parties à la Charte, il existe plusieurs méthodologies par lesquelles les contrôles de légalité peuvent être mis en oeuvre. Par exemple, les autorités locales peuvent être tenues de soumettre leurs décisions aux autorités de supervision, permettant ainsi à ces dernières de remplir leurs obligations. Les autorités de supervision peuvent vérifier si les autorités locales ont agi dans le cadre de leurs compétences, si elles ont respecté les normes réglementaires ou si elles ont respecté les délais, etc. Dans aucun de ces scénarios, l'organe de supervision ne peut remplacer le pouvoir discrétionnaire de l'autorité locale par le sien. Dans certains pays du Conseil de l'Europe, si l'autorité de supervision identifie une irrégularité, elle peut demander à l'autorité locale de reconsidérer ou d'annuler la décision. Si l'autorité locale ne se conforme pas à la demande, la pratique montre que les autorités de supervision ont la capacité d'intenter un recours auprès des juridictions et de demander l'annulation. Les injonctions émises par les autorités de supervision, ordonnant la suspension des décisions locales dans l'attente du verdict final des tribunaux, peuvent être considérées comme permises en cas de violations juridiques graves ou lorsqu'elles sont jugées directement contraires à l'intérêt national. Ces injonctions doivent cependant être conformes aux dispositions énoncées à l'article 8 de la Charte. Dans le cadre du contrôle de l'opportunité, la supervision peut être exercée par les autorités centrales afin de coordonner les services publics fournis conjointement par les autorités centrales et locales et d'assurer leur bon fonctionnement lorsque des intérêts supramunicipaux sont en jeu. En plus des voies judiciaires, certains États parties ont mis en place des mécanismes d'audit interne et externe indépendant pour effectuer des contrôles de légalité et d'opportunité sur la conformité générale, les activités financières et économiques des autorités locales.
Selon la législation en vigueur au Liechtenstein, le contrôle est effectué à la fois a priori et a posteriori par le gouvernement et les différents ministres. Au cours de la visite de suivi, les représentants du gouvernement et d'autres interlocuteurs ont informé la délégation que le contrôle administratif est effectué conformément à l'article 116 de la loi sur les municipalités, qui autorise un contrôle limité fondé sur l'examen de légalité dans les domaines de compétence propres aux municipalités, tandis que le contrôle d’opportunité s'applique aux domaines d'activités transférés.
Cependant, les interlocuteurs locaux se sont montrés particulièrement préoccupés par la tendance à la recentralisation du droit de la construction et de l’urbanisme, qui relève de la catégorie des compétences propres découlant de la loi sur les municipalités, mais qui nécessite une action conjointe comme c’est le cas pour les compétences déléguées au titre de la législation sur l'urbanisme. Le chevauchement des compétences dans les domaines de l'aménagement du territoire, de l'attribution de la citoyenneté locale, du système scolaire et des questions financières a été identifié comme une source potentielle de confusion et de problèmes de prévisibilité, comme l'ont rapporté les interlocuteurs aux rapporteurs lors de la visite de suivi (voir les commentaires sur les compétences pleines et exclusives sous le paragraphe 4 de l'article 4).
La Cour constitutionnelle convient que les compétences en matière d’urbanisme et de construction relèvent de la catégorie des compétences propres mais elle estime que des restrictions à la législation correspondante peuvent s’appliquer dans un cadre juridique en raison de l’interdépendance des intérêts locaux et supra-locaux. (Dans l’affaire StGH 2020/059 a, § 3.3 il est fait référence à la décision StGH 1998/010, § 2). Le Commentaire contemporain fait référence à la notion de contrôle administratif pur, qui prévoit que les autorités supra-locales peuvent modifier les décisions ou les plans locaux lorsque la coordination est nécessaire. De ce point de vue, la nature micro-étatique du Liechtenstein et l'étroite coopération qui existe entre les autorités centrales et locales en raison de la petite taille du pays pourraient constituer un motif d'intervention. Il est important de noter que ce contexte spécifique de l'État partie ne l'exempte pas de son obligation d'adhérer au principe de légalité du contrôle. Il faudrait à cette fin que la répartition des compétences en matière de droit de l'urbanisme et de la construction soit clarifiée dans la législation ainsi que l'étendue du contrôle de légalité, notamment en ce qui concerne le moment, l'autorité compétente et les éventuelles conséquences juridiques du contrôle, conformément à la Charte.
Au Liechtenstein, le contrôle budgétaire est exercé sur les prévisions budgétaires annuelles présentées par chaque municipalité. Il semble que les autorités du Liechtenstein accordent la priorité à l'équilibre budgétaire conformément à l'article 3, paragraphe 2, de la loi sur le budget financier des municipalités et la pratique en vigueur du contrôle et de l'approbation a priori des budgets locaux trouve sa justification dans la nécessité de garantir des budgets équilibrés. Les représentants du gouvernement ont informé la délégation que le contrôle administratif et financier du gouvernement sur les municipalités est limité et consiste uniquement à veiller au respect des dispositions énoncées dans la loi et l’ordonnance sur le budget de la municipalité. Le gouvernement a fait valoir que ce contrôle se limite à l'examen de la forme et de la légalité des budgets municipaux (art. 10 de la loi sur le budget financier des municipalités). Conformément à la législation, le gouvernement est chargé de vérifier que les estimations annuelles des municipalités sont conformes aux exigences légales, y compris celles qui sont relatives à la structure et à l'amortissement. Au cours de la visite de suivi, la délégation n'a pas eu connaissance de rejets de budget. Néanmoins, le budget local est considéré comme relevant de la compétence exclusive des municipalités dans la législation pertinente. En outre, a priori, les contrôles budgétaires présentent le risque de provoquer des retards dans les activités prévues des municipalités dans le cadre de leurs compétences, à condition que l'approbation ne soit pas donnée dans un délai bien défini.
La délégation a été informée que la Cour constitutionnelle avait jugé que le gouvernement n'était pas libre de substituer son propre pouvoir discrétionnaire à celui de la municipalité, en particulier dans les questions relevant des compétences exclusives de cette dernière. (Dans l’affaire StGH 2020/059 a, § 3.5, il est fait référence à la décision StGH 1998/010, § 3). Compte tenu des dispositions de la loi sur l'administration générale des provinces (concernant les autorités administratives et leurs organes auxiliaires, les procédures en matière administrative, l'exécution administrative et les procédures pénales administratives (LVG), le gouvernement a la possibilité d’agir en cas de plainte liée à un contrôle ou d’intervenir ex officio à l'encontre d'une municipalité (contrôle préventif et répressif). La mesure la plus sévère permise par l'article 136, paragraphe 2, est de déclarer invalides les résolutions, arrêtés ou décrets municipaux qui contreviennent à la législation ou aux ordonnances en vigueur et de les abroger si l'instance municipale émettrice ne les retire pas elle-même dans un délai raisonnable qui doit être déterminé par le gouvernement. En outre, si nécessaire, l'exécution (ou la suspension) de ces résolutions, ordonnances ou décrets peut être interdite (article 136, paragraphe 2). Il convient de noter que les recours administratifs contre les contrôles du pouvoir central peuvent être soumis au tribunal administratif dans un délai de 14 jours à compter de la notification (article 120 de la loi sur les municipalités).
Au vu de ce qui précède, sur la base des éléments fournis par les interlocuteurs locaux lors de la visite et sous réserve des considérations de proportionnalité qui seront développées ci-dessous, la délégation conclut que l’article 8.2 est généralement respecté au Liechtenstein.
Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.
L'article 8.3 de la Charte établit le principe de proportionnalité en ce qui concerne les contrôles a priori et a posteriori. Pour que la proportionnalité soit appliquée, l'intervention des échelons supérieurs de gouvernement doit être nécessaire et proportionnée aux intérêts légitimes à protéger. Le Commentaire contemporain précise que les autorités nationales ne devraient intervenir « que dans la mesure nécessaire » et devraient d'abord envisager la possibilité d'une intervention « a minima » (avertissement, injonction, négociation) avant de recourir à des mesures plus drastiques telles que l'annulation ou la suspension des décisions locales. Conformément au Commentaire contemporain, les autorités nationales ne devraient intervenir que dans la mesure nécessaire, en tenant compte de la gravité de la violation légale présumée commise par les autorités locales, et devraient d’abord envisager des actions de moindre importance (« a minima »), telles que des avertissements, injonctions, négociations, avant de recourir à des mesures plus drastiques, comme l’annulation ou la suspension des décisions locales. Dans le cas où les autorités locales sont tenues d’obtenir une approbation préalable des autorités centrales pour des tâches relevant de leurs propres compétences ou pour des actions triviales ou mineures, le Congrès estime que de tels contrôles de supervision ne seraient pas conformes au principe de proportionnalité.
Le principe de proportionnalité peut principalement et généralement être évalué en cas de litige effectif entre les autorités locales et centrales. Ainsi, les autorités locales devraient disposer de voies de recours juridiques leur permettant de contester les actions disproportionnées des autorités de supervision devant des instances indépendantes. Le niveau de contrôle et l'étendue de la supervision ne devraient pas être utilisés comme un moyen d'exercer une pression politique sur les autorités locales, ce qui rendrait le contrôle disproportionné au regard des dispositions de la Charte.
Comme indiqué pour le paragraphe 2 de l'article 8, au Liechtenstein, les municipalités sont tenues de soumettre leurs budgets à l'approbation préalable du pouvoir central. Au cours de la procédure de consultation, les autorités nationales ont souligné que l'approbation du budget garantit la comparabilité des comptes municipaux, ce qui est important pour l'évaluation statistique et la détermination des paiements de péréquation financière aux municipalités, mais fournit également au public la transparence et la comparabilité souhaitées entre les municipalités. Conformément au principe de proportionnalité, cette justification constitue un intérêt légitime acceptable pour la supervision. Cependant, le poids des intérêts légitimes ne constitue pas le seul critère de conformité au paragraphe 3 de l'article 8. L'évaluation de la proportionnalité exige plutôt une relation raisonnable entre les intérêts légitimes et les moyens employés pour les atteindre. Si l'objectif poursuivi peut être atteint par des moyens moins restrictifs ou si des solutions alternatives existent pour préserver l'équilibre budgétaire et financier, le contrôle a priori pourrait ne pas être la seule solution appropriée.
Les rapporteurs se réfèrent au Commentaire contemporain qui souligne que les autorités nationales devraient tenir compte de « la pertinence de l’intérêt public en jeu ou de la gravité de la violation prétendument commise par la collectivité locale ». Au vu de ce qui précède, l'étendue de la surveillance financière rendue possible par l'approbation a priori des budgets locaux n'est pas proportionnée à l'importance des intérêts qu'elle entend protéger. Le précédent rapport de suivi avait déjà souligné que les municipalités du Liechtenstein maintenaient des budgets équilibrés et qu’aucune irrégularité budgétaire n’avait été détectée au cours de la période de suivi actuelle. Les rapporteurs confirment cette conclusion, estimant ainsi que l’approbation préalable visant à contrôler d’éventuels déficits budgétaires est disproportionnée par rapport aux intérêts légitimes du gouvernement. Les rapporteurs soulignent également qu'un contrôle ex post est effectué par les commissions municipales de vérification des comptes (article 16 de la loi sur le budget financier des municipalités) et que ces contrôles pourraient être soumis à une supervision ex post au lieu d'une approbation a priori.
En outre, les rapporteurs considèrent que la procédure d'approbation des budgets locaux a priori par les autorités nationales crée un risque d'ingérence centrale continue dans la planification financière locale, ce qui pourrait être considéré comme une menace pour l'autonomie substantielle au niveau local.
Les rapporteurs concluent par conséquent que l'article 8.3 n'est pas respecté au Liechtenstein.
Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.
L'article 9.1 de la Charte est un élément clé de l'autonomie locale car il confère aux collectivités locales le droit et la capacité de réglementer et de gérer une part importante des affaires publiques sous leur propre responsabilité (article 3 de la Charte). Cet article établit deux principes de base dans le domaine des finances : premièrement, les collectivités locales doivent disposer de leurs propres ressources financières ; deuxièmement, elles doivent pouvoir décider librement de la manière dont elles les dépensent. L’autonomie financière, qui n’est pas mentionnée dans la version anglaise de la Charte, est considérée dans la version française comme un droit pour les autorités infranationales. Le Commentaire contemporain indique qu’il s’agit là d’une autre dimension du concept d’autonomie locale renforcée décrit comme un droit qui devrait être protégé par les moyens prévus à l'article 11 (protection juridique du droit à l'autonomie locale). La dimension droit et liberté de l'autonomie financière est également liée aux différents aspects du financement local, sachant que le plus important est l'adoption du budget. C'est pourquoi le premier paragraphe de l'article 9 est étroitement lié à l'article 8 en ce qui concerne le contrôle budgétaire global au Liechtenstein.
Dans les États parties à la Charte, les ressources dont disposent les collectivités locales proviennent d'un certain nombre de sources, notamment les impôts locaux, les taxes, les redevances, les bénéfices tirés d'activités privées et commerciales, les intérêts perçus sur les comptes bancaires et les dépôts. Dans un nombre considérable de pays, les pénalités et les amendes imposées pour des infractions au code de la route ou à l'environnement constituent une source importante de revenus pour les entités locales. Le principe de l'adéquation des ressources propres énoncé dans la Charte prend en considération la politique économique nationale. En clair, la bonne santé de l'économie nationale a des conséquences au niveau local.
Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.
L'article 9.2 de la Charte consacre le principe de proportionnalité, selon lequel les recettes des collectivités locales et les tâches qui leur incombent doivent s’équilibrer afin que les collectivités aient toujours des ressources financières suffisantes pour s’acquitter des tâches que leur assigne la loi.
D’après les informations qui ont été communiquées par les autorités, les municipalités du Liechtenstein ont continué de bénéficier d'une situation financière solide malgré les conséquences de la pandémie mondiale de Covid-19. Le gouvernement a informé la délégation que la situation financière des municipalités est favorable et leur permet de remplir les obligations qui leur sont imposées par la loi, en plus des tâches qui relèvent de leur propre sphère d'influence. Les revenus d'exploitation ont connu une trajectoire nettement positive ces dernières années, tant au niveau national qu'au niveau municipal. Malgré les défis à relever face à la pandémie et à la crise énergétique, les finances publiques ont fait preuve d'une résistance remarquable. La mise en oeuvre du taux minimum global d'impôt sur le revenu de 15 % devrait avoir un effet positif sur les recettes fiscales des collectivités locales.
Du côté des dépenses, l'évolution démographique de la population du Liechtenstein (main-d'oeuvre disponible, changement de la structure d'âge des consommateurs, augmentation des coûts des soins de santé) et les nombreuses initiatives lancées dans le domaine de l'environnement (protection du climat, biodiversité) sont considérées comme des facteurs préoccupants pour les pouvoirs centraux. En outre, les représentants parlementaires et les maires ont souligné que la répartition des responsabilités (à la fois exclusives et déléguées) et leur financement par l'État et les municipalités dans des domaines spécifiques (tels que la prise en charge des personnes âgées, le système éducatif, le système des réfugiés, la numérisation, etc.) sont autant de défis actuels et futurs que les municipalités du Liechtenstein doivent relever.
Au Liechtenstein, les collectivités locales tirent leurs revenus d'un agrégat composé d'impôts locaux et partagés, de péréquations financières horizontales et verticales et de subventions centrales affectées à des projets spécifiques. Une part importante des ressources financières provient des ressources propres des municipalités et du système de péréquation horizontale, qui vise à promouvoir la solidarité entre les municipalités. Des subventions pour des projets spécifiques sont possibles dans le cadre de la loi sur les subventions (Gesetz über die Ausrichtung von Landessubventionen (Subventionsgesetz).
Les données économiques et financières fournies par le gouvernement sur les dépenses et les actifs financiers centraux et locaux montrent que les dépenses totales du compte courant du pouvoir central en 2022 s'élevaient à environ 874 millions de francs suisses (contre 857 millions en 2021). Les deux postes de dépenses les plus importants sont la protection sociale et l'éducation, qui représentent plus de 40 % des dépenses du gouvernement. Les dépenses courantes des municipalités se sont élevées à 274 millions de francs suisses en 2021 (contre 276 millions en 2020). En 2021, le pouvoir central et les municipalités ont réalisé des investissements bruts totaux consolidés de 82,3 millions de francs suisses (contre 98,2 millions en 2020). Depuis 1998, l'actif net des municipalités a augmenté régulièrement pour atteindre 2,05 milliards de francs suisses. Dans le même temps, les actifs nets du pouvoir central se sont élevés à 3,56 milliards de francs suisses.
La situation financière des municipalités a été évaluée au fil du temps, les données pertinentes mises à disposition par le gouvernement dans le cadre du suivi montrent les résultats suivants :
- Le résultat moyen du compte de résultat de l'ensemble des municipalités pour la période 2013-2022 est de + 61,6 millions de francs suisses ;
- Le résultat moyen des comptes totaux (y compris les investissements) de toutes les municipalités pour la période 2013-2022 est de + 37,8 millions de francs suisses ;
- L'excédent de couverture (actifs financiers moins passifs) s'élevait à 1289 million de francs suisses à la fin de 2022.
Les rapporteurs concluent par conséquent que le Liechtenstein est en conformité avec les articles 9.1 et 9.2 de la Charte.
Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.
L'article 9.3 de la Charte, qui n'a pas été ratifié par le Liechtenstein, traite d'un aspect particulier de l'autonomie financière, à savoir la possibilité qu’ont les collectivités locales de prélever l’impôt. À cette fin, la Charte exige qu'une partie au moins des ressources financières des collectivités locales provienne d'impôts locaux et de redevances dont elles peuvent fixer le taux, dans les limites de la loi. Selon le Commentaire contemporain de la Charte, cette disposition fait référence à deux éléments différents : il s’agit d'une part des « vrais » impôts, qui sont prélevés par les autorités locales sur différentes sources et, d'autre part, des redevances qui peuvent être demandées par la collectivité locale comme paiement pour la prestation de certains services locaux ou comme compensation pour l'utilisation d'installations ou de biens municipaux. Si ces taxes ou redevances n’ont pas besoin d’être créées ou établies par les autorités locales, leur pourcentage dans les ressources financières globales (notamment par rapport aux subventions centrales) témoigne de leur autonomie financière et de leur capacité à assumer leurs responsabilités locales. Le pouvoir de prélèvement fiscal est un moyen pour les collectivités locales de déterminer les besoins en matière de développement. Il permet également aux citoyens locaux de rendre les représentants élus politiquement responsables.
Au Liechtenstein, plus de 60 % des ressources financières proviennent de diverses redevances. Les municipalités reçoivent une part de 35 % des impôts sur le revenu (payés par les personnes morales) encourus, sachant que la part maximale est limitée à 25 % des parts de toutes les collectivités. L'impôt foncier et l'impôt sur le revenu sont d'autres sources financières importantes payées par les personnes physiques. Les municipalités prélèvent une taxe additionnelle de 150 % à 250 % sur la part d'impôt de l'État. À l'intérieur de cette fourchette, les municipalités sont libres de déterminer le taux d'imposition. Dans le budget municipal, sept municipalités sur onze ont fixé la majoration fiscale à un minimum de 150 % et une applique un taux de 180 %. Les municipalités encaissent les redevances versées par les personnes morales et physiques et peuvent fixer librement les frais administratifs.
Les rapporteurs considèrent qu’à la lumière de ce qui précède, l'article 9.3 est respecté par le Liechtenstein et recommandent par conséquent de le ratifier.
Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.
L'article 9.4, qui n'a pas été ratifié par le Liechtenstein, traite de la question des ressources financières des collectivités locales, qui doivent être suffisamment diversifiées et stables. Cette disposition, qui vise à garantir que les municipalités sont en mesure de fournir des services publics locaux même en cas de fluctuations économiques importantes, permet d’assurer la résilience des économies locales face aux facteurs économiques externes. En outre, la capacité du système financier local à s'adapter aux nouveaux besoins et aux nouvelles circonstances est également une composante des principes de diversification et de stabilité.
Au Liechtenstein, la capacité financière des collectivités locales est solide car elle s’appuie sur des ressources suffisamment diversifiées, notamment la péréquation horizontale et verticale, les impôts prélevés ou partagés, les charges et frais administratifs, et les subventions qui sont affectées dans le cadre des compétences déléguées (pour plus de détails, voir l'article 4.2 sur les subventions accordées aux municipalités pour des projets d'efficacité énergétique visant à répondre aux effets préoccupants du changement climatique). Le fait que plus de 60 % des ressources financières des municipalités proviennent d'impôts divers et que l'économie locale a la capacité de produire des excédents budgétaires renforce l’assise financière solide sur laquelle reposent les municipalités du Liechtenstein. La pandémie de Covid-19 a montré à cet égard que la capacité financière locale est résiliente.
Le Liechtenstein a introduit une réserve à l'article 9.4 et n'est donc pas lié par cette disposition. Les obligations et garanties découlant de la Charte étant déjà respectées, les rapporteurs recommandent à l'État partie de ratifier cette disposition.
La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.
L'article 9.5 de la Charte consacre le principe de péréquation financière qui vise à protéger la capacité des collectivités locales qui sont financièrement désavantagées en raison de leur situation géographique (régions de transition, de montagne ou insulaires) ou économique. Les asymétries entre les grandes et les petites municipalités peuvent s'aggraver lorsque ces dernières sont obligées d'accomplir les mêmes tâches publiques avec des moyens limités.
Le Commentaire contemporain indique à ce sujet que « la péréquation peut être réalisée par des apports financiers d’une autorité supérieure (péréquation verticale) ou par la redistribution des ressources fiscales locales, notamment si elles sont recouvrées par les services de l’administration centrale (péréquation horizontale) ou par une combinaison des deux systèmes ». La péréquation verticale réduit généralement le risque de ressentiment entre les collectivités locales. La péréquation horizontale soutient la solidarité intermunicipale et offre aux collectivités locales une plus grande autonomie par rapport à l'autorité centrale. La Charte souligne que les systèmes de péréquation doivent être conçus de manière à respecter des principes tels que l'équité, la stabilité, l'efficacité et la transparence et ne doivent pas réduire les pouvoirs discrétionnaires des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité. Il est important de noter que l'opérabilité du système de péréquation financière est liée à l'aspect « capacité effective » du droit à l'autonomie locale protégé par l'article 3.1 de la Charte. Le Commentaire contemporain précise que l'autonomie municipale n'a pas de sens sans autonomie financière et plus particulièrement lorsque les systèmes de péréquation affaiblissent la capacité de la municipalité.
Au Liechtenstein, des systèmes de péréquation verticale et horizontale ont été mis en place et fonctionnent conformément aux principes énoncés dans la loi de 2023 sur la péréquation financière (Finanzausgleichsgesetz). Il est également important de mentionner la réforme du système de péréquation, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2024. La nouvelle loi sur la péréquation financière vise à réduire les disparités importantes en matière de capacité fiscale et à favoriser la péréquation financière entre les municipalités financièrement solides et les municipalités vulnérables.
Le système de péréquation du Liechtenstein comprend quatre niveaux. Les principes opérationnels fondamentaux sont les suivants :
Niveau 1 : Péréquation horizontale
- Fondée sur la capacité fiscale moyenne des municipalités.
- Les municipalités dont la capacité fiscale est supérieure à la moyenne donnent un pourcentage aux municipalités dont la capacité fiscale est inférieure à la moyenne.
Niveau 2 : Exigence financière minimale
- Moyenne sur quatre ans des dépenses totales engagées par toutes les municipalités.
- Compensation de la différence entre les exigences financières minimales et la capacité fiscale normalisée par habitant.
Niveau 3 : Majoration fiscale au profit des municipalités de petite taille
- Les municipalités dont la population est inférieure à 3 300 habitants reçoivent une taxe additionnelle liée à la taille de la population.
- Les taxes additionnelles au profit des municipalités dont la population est faible sont linéaires et diminuent à mesure que le nombre d'habitants augmente.
Niveau 4 : Majoration fiscale dans les zones montagneuses
- Il existe une contribution spéciale pour la municipalité de Triesenberg et la zone de loisirs de montagne Steg-Malbun-Silum-Masescha-Gaflei.
Le système de péréquation financière, qui se fonde sur les besoins financiers des municipalités, est donc axé sur les dépenses. En ce qui concerne la méthode de péréquation verticale, l’allocation dépend de l’évaluation des besoins financiers moyens, calculés tous les quatre ans, ce qui permet d'assurer la planification financière des tâches locales. La capacité fiscale normalisée par habitant de chaque municipalité est calculée en tenant compte des parts de l'impôt foncier et de l'impôt sur le revenu d'une municipalité, qui intègrent une majoration normalisée de l'impôt municipal de 150 %, et de 70 % de la part municipale de l'impôt sur le revenu. À la suite de l’entrée en vigueur de la réforme de la péréquation financière en janvier 2024, la première étape s'est concentrée sur la péréquation horizontale entre les municipalités. Ce système est fondé sur la capacité fiscale moyenne de toutes les municipalités, étant entendu que les municipalités qui ont une capacité fiscale supérieure à la moyenne doivent payer un pourcentage aux municipalités dont la capacité fiscale y est inférieure. Si la capacité fiscale normalisée d’une municipalité, y compris les aides financières reçues au titre de la péréquation horizontale, n'est pas suffisante pour satisfaire aux exigences financières minimales par habitant fixées par le Parlement, les municipalités concernées reçoivent des fonds de l'État au titre de la péréquation financière verticale. Les petites municipalités reçoivent des ressources supplémentaires, car leur besoin par habitant est plus élevé que celui des municipalités de grande taille.
Au cours de la visite de suivi, la délégation a été informée que le nouveau système de péréquation a été accueilli favorablement par les maires et qu'ils ont été consultés et associés tout au long du processus. La municipalité d'Eschen-Nendeln, qui a été touchée par le regroupement, a soulevé la question de son statut de municipalité unique. Il a donc été recommandé que la nouvelle méthode de péréquation tienne compte de son statut particulier dans la répartition des ressources.
Le Liechtenstein met davantage l'accent sur la péréquation horizontale que sur l’allocation verticale, comme montré avec l'entrée en vigueur de la révision de la loi sur la péréquation financière le 1er janvier 2024, puisque la péréquation horizontale est désormais une composante de la péréquation financière. Les rapporteurs attirent l'attention sur le fait que la répartition des ressources entre les municipalités économiquement plus robustes et les municipalités plus vulnérables ne doit pas empiéter sur l'autonomie et les capacités des premières, qui sont garanties par l'article 3 de la Charte. En outre, la classification des ressources distribuées dans le cadre de la péréquation horizontale doit être clarifiée (afin de savoir si elles font partie des ressources propres ou si elles sont transférées à partir d'autres niveaux). L'article 9.1 de la Charte fait référence aux ressources qui doivent être utilisées pour les tâches obligatoires. En revanche, les tâches déléguées entraînent un partage des charges entre l’administration centrale et les collectivités locales. Il est donc recommandé que les recettes perçues au titre de la péréquation horizontale ne soient pas utilisées pour réduire les responsabilités financières de l'État à l'égard des municipalités dans les tâches déléguées.
Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que la conception générale de la péréquation dans le pays est conforme à l'article 9.5 de la Charte.
Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.
L'article 9.6 de la Charte établit une procédure spéciale pour la redistribution financière dans le cadre de l'obligation générale de consultation prévue à l'article 4.6. Il est donc essentiel que les collectivités locales soient consultées d’une manière appropriée et qu’elles disposent d’un temps suffisant pour tenir compte des informations pertinentes qui leur ont été communiquées. Étant donné que la consultation porte sur l'allocation de ressources, il est impératif que les procédures mises en place garantissent l'ouverture, la transparence et l'équité. La Charte ne prévoit pas de délai légal spécifique pour la procédure de consultation, car celle-ci dépend des circonstances et de la situation particulières de chaque État partie. Au Liechtenstein, l'absence de système institutionnalisé de consultation entre les autorités centrales et locales, que ce soit sur des questions générales de démocratie locale ou sur des questions financières, nécessite une évaluation de l'efficacité de la consultation informelle ou par l'intermédiaire de la conférence des maires. Au cours de la visite de suivi, la délégation a tenu des réunions avec un certain nombre de maires, et aucune préoccupation concernant la consultation n’a été soulevée par les personnes présentes.
Le Congrès a déjà abordé la question de la consultation dans ses rapports. Comme souligné dans le Commentaire contemporain, afin de se conformer aux obligations énoncées dans la Charte, il est essentiel que les États parties mettent en oeuvre un mécanisme de consultation effectif reposant sur deux piliers fondamentaux : un cadre réglementaire national clairement défini et un cadre institutionnel approprié. Le Congrès a également demandé à garantir le droit des autorités locales à être consultées en temps utile par le gouvernement central sur toutes les questions qui les concernent directement, tant en droit qu'en pratique.
Par conséquent, en l'absence de cadre réglementaire national pour la consultation, les rapporteurs concluent que le Liechtenstein respecte partiellement les exigences de l'article 9.6 et invitent les autorités du Liechtenstein à inscrire dans la loi la tradition existante de consultation.
Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.
L'article 9.7 de la Charte exige que les subventions transférées par l’administration centrale aux collectivités locales ne soient pas affectées spécifiquement car cela pourrait limiter le pouvoir discrétionnaire de ces dernières. Les collectivités locales peuvent recevoir des subventions pour des projets spécifiques (affectées) ainsi que des subventions générales (transferts). L'attribution de subventions spécifiques devrait se fonder sur des critères objectifs et transparents de la nécessité d’engager des dépenses. Les critères d'attribution des subventions générales devraient être spécifiés par la loi pour permettre aux collectivités locales de connaître à l'avance le montant des transferts qu'elles recevront. Le système de péréquation verticale du Liechtenstein permet à l’administration centrale d'allouer des subventions. Conformément à l'article 12 de la loi sur les municipalités, les entités municipales du Liechtenstein ont le pouvoir d’entreprendre toutes les tâches qui ne sont pas légalement attribuées au niveau central, à condition qu'elles le fassent dans le respect des conditions énoncées dans la législation pertinente. Il peut s'agir, par exemple, de maintenir l'équilibre budgétaire. Des ressources supplémentaires peuvent être attribuées aux petites municipalités pour les soutenir, en fonction des besoins financiers de chacune d’elle.
Les rapporteurs considèrent par conséquent que les exigences de l'article 9.7 de la Charte sont respectées au Liechtenstein.
Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.
L'accès aux marchés nationaux des capitaux est un autre moyen que les municipalités peuvent utiliser lorsque leurs ressources ne sont pas suffisantes pour réaliser les tâches locales, sachant que leur capacité d’emprunt peut être limité par la politique économique générale concernant l’endettement du secteur public. Il est donc important que les conditions d'accès aux marchés nationaux et internationaux soient précisées dans la législation. L'article 9.8 de la Charte n'a pas été ratifié par le Liechtenstein.
Les municipalités du Liechtenstein peuvent contracter des emprunts à condition que leurs comptes administratifs (compte courant et compte d'investissement) soient maintenus en équilibre à long terme et que l’endettement éventuel soit réduit (article 3 de la loi sur le budget des municipalités (Gesetz über den Finanzhaushalt der Gemeinden)). Certaines municipalités adoptent cette pratique de façon limitée, car leurs actifs financiers ne sont pas exclusivement constitués de liquidités.
Les rapporteurs considèrent par conséquent que l'article 9.8 est respecté au Liechtenstein et qu'il n'y a pas d'obstacles sérieux à la ratification de cette disposition.
Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.
L'article 10.1 proclame le droit des collectivités locales de coopérer avec d’autres entités, de former des associations dans le but de fournir des services publics locaux, de mettre en oeuvre des plans ou des projets, ou de s'acquitter de leurs responsabilités. La coopération intermunicipale permet aux municipalités de petite taille ou financièrement démunies de fournir tous les services qu'elles sont tenues d'assurer.
S’agissant du Liechtenstein, l'article 25 de la loi sur les municipalités précise que les assemblées municipales (Gemeindeversammlung) des municipalités sont les organes de décision. La décision d'adhérer à des associations à but spécifique ou de s’en retirer est laissée à la discrétion des assemblées municipales. En ce qui concerne la « prestation conjointe de services publics », les municipalités sont également autorisées à créer des associations à but spécifique conformément à l'article 7 de la loi sur les municipalités (par exemple, l'approvisionnement en eau du Liechtensteiner Unterland ou l'approvisionnement commun en eau du Liechtensteiner Oberland). La coopération intermunicipale s'exerce également dans le domaine de la police municipale. Les polices municipales respectives de Balzers, Triesen et Triesenberg travaillent en étroite collaboration afin d'améliorer l'efficacité et l'efficience des tâches policières. Un autre exemple de coopération intermunicipale est l'Agglomération Werdenberg-Liechtenstein, qui a été créée en novembre 2009 dans le but de trouver des solutions aux problèmes de circulation des piétons et des cyclistes et d'associer les représentants locaux à ses travaux. Ces initiatives sont des exemples de coopération axée sur des tâches et des partenariats qui s’inscrivent dans le cadre de l'article 10.1.
Les rapporteurs concluent par conséquent que l'article 10.1 est respecté par le Liechtenstein.
Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.
L'article 10, paragraphe 2, fait référence au droit d’appartenir à une association nationale dans le but de promouvoir ses intérêts collectifs, ainsi que d'adhérer à une association internationale dans le même but. Les associations municipales jouent un rôle essentiel dans la représentation et la défense des droits et libertés de l'autonomie locale. Le Liechtenstein n'a pas ratifié l'article 10.2.
Bien qu'elle ne soit pas officiellement reconnue comme une association nationale, la Vorsteherkonferenz (Conférence des maires) est un espace qui permet aux municipalités d’échanger des idées et de coordonner des tâches importantes. Les membres du gouvernement chargés de sujets spécifiques sont invités à la Conférence des maires, une initiative qui facilite le dialogue entre les collectivités locales et l’administration centrale et les aide à formuler des solutions mutuellement bénéfiques.
Lors de la visite de suivi, les municipalités n'ont exprimé aucune préoccupation particulière concernant l'absence d'un mécanisme national institutionnalisé d'association. Conformément au Commentaire contemporain, il est important de souligner que le droit d'association est davantage une disposition directement applicable dans les législations nationales qu'une directive politique. Les associations nationales unifiées remplissent une série de fonctions qui sont notamment axées sur les activités officielles de lobbying et la représentation collective auprès des parlements et des gouvernements. Elles jouent également un rôle essentiel en veillant à la bonne mise en oeuvre des dispositions de la Charte relatives à la consultation (articles 4.6 et 9.6) et en engageant des actions en justice pour faire progresser et sauvegarder le droit à l'autonomie locale conformément à l'article 11 de la Charte. La Conférence des Maires a un impact significatif et remplit une fonction importante.
Les rapporteurs concluent par conséquent que les exigences de l'article 10.2 de la Charte sont satisfaites au Liechtenstein et qu'il n'y a pas d'obstacle à sa ratification.
Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.
L'article 10.3 de la Charte accorde le droit de s'engager dans une coopération transnationale ou transfrontalière avec les collectivités locales d'autres pays. Les formes les plus courantes de coopération transnationale entre collectivités locales sont le jumelage de villes, la coopération pour la protection du patrimoine culturel et d'autres projets d'intérêt commun. Le Liechtenstein n'a pas ratifié l'article 10.3.
En ce qui concerne la coopération transfrontalière, il convient de noter que le Liechtenstein a signé et ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 106). La Convention est entrée en vigueur le 27 avril 1984. Le Bureau du Médiateur créé par l'Association pour les droits humains joue un rôle crucial dans la médiation entre les jeunes et les municipalités ; il est membre de la Commission Suisse/Liechtenstein de l'UNICEF pour les Villes amies des enfants, qui peut également être prise en compte dans le cadre de la coopération transnationale.
Il existe une pratique établie de coopération transnationale, les rapporteurs concluent par conséquent que l'article 10.3 est respecté au Liechtenstein et recommandent d’envisager de ratifier l'article 10.3.
Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.
L'article 11 joue un rôle central dans la sauvegarde des droits de la Charte. Le recours à une voie judiciaire signifie que les autorités locales doivent avoir accès à un tribunal dûment constitué ou à un organe statutaire indépendant équivalent. La protection juridique de l'autonomie locale sert à limiter l'intervention discrétionnaire dans les affaires locales et à garantir la bonne mise en oeuvre des obligations de la Charte, ainsi que la protection de l'autonomie constitutionnelle. Conformément à la loi sur les municipalités (article 120) et à la LVG (articles 136 et 92), les municipalités du Liechtenstein ont le droit de saisir le tribunal administratif pour contester des décisions prises par l’administration centrale. La dernière instance de recours est la Cour administrative suprême.
En ce qui concerne l'accès à la Cour constitutionnelle, les personnes morales de droit public, notamment les municipalités (article 109 de la Constitution), ont le droit de saisir la Cour constitutionnelle dans deux cas spécifiques. Une municipalité a le droit de revendiquer des droits fondamentaux qui ont été violés par les autorités de l'État, en particulier lorsque sa souveraineté est remise en cause et qu'elle est affectée de manière comparable aux personnes privées. Cette situation ne signifie pas pour autant que l'autonomie locale est classée dans le champ d'application des droits humains traditionnels. Dans le cadre d'une plainte relative à l'autonomie, les municipalités allèguent que leurs droits fondamentaux sont violés, notamment le droit d’exposer des motifs et le droit à des garanties procédurales qui protègent leur autonomie vis-à-vis des autorités de contrôle. Ces violations peuvent résulter d'un excès de compétence en matière de contrôle ou d'interventions arbitraires. Conformément à la jurisprudence établie de la Cour constitutionnelle, ces droits fondamentaux se limitent à une autonomie axée sur la tâche, par opposition à une liberté constitutionnelle. Les municipalités ne peuvent pas invoquer les droits fondamentaux auprès de la Cour européenne des droits de l'homme dans le cadre de l'exécution de tâches publiques.
Le Liechtenstein adhère à l'approche moniste en ce qui concerne les accords internationaux, y compris la Charte européenne de l'autonomie locale. En clair, les accords internationaux sont directement applicables en droit interne et il n’est pas nécessaire de prendre d'autres mesures pour les transposer. Cependant, la Cour constitutionnelle, qui est la seule autorité chargée d'évaluer la constitutionnalité de la législation et sa conformité avec les accords internationaux, n'est pas autorisée à évaluer la conformité de la législation municipale avec la Charte, étant donné que cette dernière n'est pas incluse dans la législation pertinente (article 104(2) de la Constitution, article 18(1) et article 15(1) de la StGHG). Cependant, la Charte peut être invoquée dans le cadre du droit international, comme en témoignent les références faites par la Cour dans deux affaires (StGH 2020/059 et StGH 1998/010). Au Liechtenstein, les dispositions de la Charte sont considérées comme des principes généraux plutôt que comme des obligations et des droits concrets pour les collectivités locales. Le Commentaire contemporain de la Charte peut constituer un point de référence utile pour les États parties en ce qui concerne la distinction entre les principes généraux et ceux qui comportent des aspects auto-exécutoires.
Les rapporteurs concluent par conséquent que l'article 11 est respecté au Liechtenstein.
Chaque Etat contractant, au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation, notifie au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe les paragraphes choisis conformément à la disposition du paragraphe 1 du présent article.
Toute Partie peut, à tout moment ultérieur, notifier au Secrétaire Général qu'elle se considère comme liée par tout autre paragraphe de la présente Charte, qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Partie faisant la notification et porteront les mêmes effets dès le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de la notification par le Secrétaire Général.
Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants:
– article 2,
– article 3, paragraphes 1 et 2,
– article 4, paragraphes 1, 2 et 4,
– article 5,
– article 7, paragraphe 1,
– article 8, paragraphe 2,
– article 9, paragraphes 1, 2 et 3,
– article 10, paragraphe 1,
– article 11.
