Accueil › Pays › Finlande
Finlande

Finlande - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : 16 au 18 avril 2024
Date d'adoption du rapport: 15 octobre 2024
Documents : Rapport CG(2024)47 | Recommandation 516 (2024)
Tous les rapports de suivi

Le présent rapport fait suite à une quatrième visite de suivi en Finlande depuis que le pays a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale en 1991.


Il salue l'application globalement positive des principes de la Charte en Finlande, notamment la création d’un second niveau de collectivités territoriales au niveau régional (« provinces de protection sociale »), les responsabilités étendues des autorités locales, et la collaboration efficace entre le pouvoir central et les collectivités locales.


Toutefois, les rapporteurs expriment leur inquiétude concernant la faible assise constitutionnelle du nouveau niveau d'autonomie locale des provinces de protection sociale, l'insuffisance de clarté de la procédure de consultation pour les fusions municipales obligatoires ou les changements de limites territoriales des communes, l’autonomie financière limitée des provinces de protection sociale, et l'absence de statut spécial pour Helsinki en tant que capitale.


Les autorités nationales de Finlande sont appelées à renforcer la base constitutionnelle des provinces de protection sociale, à améliorer leur autonomie financière, à établir des procédures de consultation claires pour les municipalités confrontées à des changements de limites territoriales obligatoires, et à accorder à Helsinki un statut spécial reflétant son rôle de capitale.

legend
Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

L’article 2 exige que le principe de l’autonomie locale soit reconnu dans la législation interne et ce, de manière « transparente » et « explicite », c’est-à-dire dans le droit écrit. Les conséquences pratiques et opérationnelles de cette reconnaissance peuvent être pleinement comprises à la lumière de l’article 11, selon lequel « les principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne » sont protégés par les recours judiciaires que peuvent engager les autorités locales. La reconnaissance en outre du principe de l’autonomie locale dans la Constitution est considérée dans le rapport explicatif comme étant « souhaitable », mais cette mesure doit être mise en oeuvre « autant que possible », c’est-à-dire dans les cas où le pays concerné dispose d’une Constitution écrite et qu’il existe un consensus politique à ce sujet.
72. En Finlande, le principe de l’autonomie locale est garanti par l’article 121 de la Constitution. Comme on l’a vu, cet article dispose que « la Finlande est divisée en communes, dont l’administration doit être fondée sur l’autonomie de leurs habitants. Les dispositions sur les principes généraux régissant l’administration et les responsabilités des communes sont énoncées dans une loi. Les communes ont le droit de lever des impôts locaux. Les dispositions sur les principes généraux applicables à la responsabilité fiscale et l’assiette de l’impôt, ainsi que sur les recours juridiques accessibles aux personnes physiques ou morales assujetties à l’impôt, sont énoncées dans une loi. Les dispositions sur l’autonomie dans les territoires administratifs plus vastes qu’une commune sont énoncées dans une loi. Dans leur région autochtone, les Sames disposent d’un droit d’autonomie linguistique et culturelle, conformément à une loi. » Le paragraphe 1 fait référence à l’autonomie des communes, tandis que le paragraphe 3 mentionne les territoires administratifs autonomes plus vastes qu’une commune.
73. Comme indiqué plus haut, l’article 74 de la Constitution désigne la commission du droit constitutionnel comme l’organe ayant autorité pour l’interprétation des dispositions de la Constitution, y compris de l’article 121, lors de la promulgation des lois. La commission a élaboré une interprétation selon laquelle l’article 121.1 de la Constitution énonce les aspects les plus importants de l’autonomie des communes, qui doivent être respectés dans l’ordre législatif ordinaire. Selon la pratique établie de la commission, les caractéristiques fondamentales de l’autonomie des communes sont les suivantes :
(a) La commune a le droit de gérer son administration et ses finances de manière indépendante. Les autorités de l’État n’ont pas le pouvoir général de contrôler les communes ou d’émettre des directives contraignantes ou des arrêtés administratifs susceptibles de les affecter. Les autorités de l’État ne peuvent intervenir que dans une mesure limitée, spécifiquement prévue par une loi adoptée par le Parlement.
(b) Les pouvoirs de décision des communes sont détenus par les organes élus au scrutin direct et secret lors des élections municipales. La commune peut déléguer ces pouvoirs au sein de l’organisation municipale et aux fins de la coopération intercommunale.
(c) L’autorité des communes est générale et générale, mais l’exercice de la puissance publique dans des cas individuels doit être spécifiquement envisagé dans la loi. Une loi du Parlement est nécessaire pour imposer de nouvelles fonctions et obligations financières aux communes, ainsi que pour leur retirer des fonctions.
(d) Les communes ont le droit de prélever des impôts sur leurs habitants et sur divers organes locaux soumis à l’impôt. Chaque commune détermine son taux d’imposition de manière indépendante.
(e) Une exigence de proportionnalité s’applique obligatoirement à toute nouvelle législation, au sens où de nouvelles responsabilités ne peuvent être imposées aux communes que si elles se voient accorder les ressources financières proportionnées et suffisantes pour accomplir les nouvelles tâches.
74. Concernant les communes, l’article 2 est respecté en Finlande. À l’inverse, la Constitution est quasiment muette sur le statut des régions ou des autres unités territoriales. Comme le soulignaient la recommandation 396 (2017) et son exposé des motifs, l’article 121 prévoit la possibilité d’un second niveau d’autonomie, sans établir de principe susceptible d’orienter et de lier le législateur : « Les dispositions sur l’autonomie dans les territoires administratifs plus vastes qu’une commune sont énoncées dans une loi ». Par conséquent, l’autonomie des PPS repose uniquement sur la législation, à savoir la loi sur les provinces de protection sociale (611/2021).
75. Les rapporteurs sont pleinement conscients que la réforme des PPS a été soigneusement élaborée et que la modification de la Constitution est une question très délicate. Néanmoins, ils encouragent les autorités nationales à renforcer le fondement constitutionnel des provinces de protection sociale.
76. Pour ces raisons, les rapporteur·es concluent que les exigences de l’article 2 de la Charte sont partiellement respectées en Finlande.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

77. La question principale, ici, est de déterminer si, dans la situation actuelle, les collectivités locales finlandaises règlent et gèrent effectivement, « sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Pour juger du respect ou non de cette disposition, il convient de tenir compte du caractère plutôt « subjectif » et relatif de concepts tels que « la capacité », « une part importante des affaires publiques », « sous leur propre responsabilité » et « au profit de leurs populations », puisqu’il n’existe aucune méthode officielle ou universelle pour mesurer cette importance. Il faut donc prendre en considération l’évolution historique, la culture et les traditions constitutionnelles du pays concerné. Cette question est aussi étroitement liée à l’évaluation de la conformité avec d’autres parties de la Charte, comme ses articles 4, 8 et 9.
78. Pour évaluer le respect de cette disposition, on prendra en considération à la fois des aspects législatifs et des éléments factuels. Selon les données de l’OCDE, la Finlande est considérée comme l’un des pays les plus décentralisés au monde. Tous les principaux services sociaux, de santé et d’éducation sont assurés par les collectivités locales (communes ou PPS). L’importance économique globale du secteur local est donc considérable. Les dépenses des communes en pourcentage du PIB (23 %) et des dépenses publiques totales (40,1 %) sont parmi les plus élevées de l’OCDE, bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE, où les dépenses infranationales représentaient 17,1 % du PIB et 36,6 % des dépenses publiques totales en 2020. La Finlande n’est devancée que par certains pays fédéraux (Canada et Belgique) et par deux pays nordiques unitaires (Danemark et Suède). Les communes emploient environ 20 % du total de la main-d’oeuvre en Finlande. Globalement, les dépenses de personnel au niveau infranational représentaient 73 % des dépenses publiques de personnel en 2020, ce qui est également l’un des pourcentages plus élevés des membres de l’OCDE, avec le Danemark, la Suède et le Japon, ainsi que la plupart des pays fédéraux. Les dépenses de personnel représentent plus de 40 % des dépenses des administrations infranationales (contre 34,4 % dans l’OCDE).
79. Dans les faits, on peut citer le classement par pays de l’Indice de l’autonomie locale pour 2014, qui place la Finlande dans le groupe de tête des pays européens.
80. Par conséquent, les communes finlandaises ne soulèvent aucune préoccupation au titre de l’article 3.1. La situation des PPS est très différente. Comme l’ont souligné les réponses écrites du Parlement aux questions des rapporteur·es, la commission du droit constitutionnel a estimé que le dénominateur commun de toutes les règles constitutionnelles relatives aux différentes formes d’autonomie est la démocratie. La commission a toutefois attiré l’attention sur le fait que le contrôle de l’État sur les PPS et le modèle utilisé pour leur financement réduisent de facto le pouvoir de décision de leurs conseils. Selon la commission, en raison du contrôle exercé par l’État, des restrictions concernant l’organisation des services sociaux et de santé et du modèle de financement, l’autonomie des PPS reste assez limitée. À cet égard, il convient de noter que les articles 4.2, 9.3 et 9.8 ne s’appliquent pas aux PPS.
81. Du fait que la réforme de 2021 est encore dans sa phase initiale et que la situation concernant les PPS est susceptible d’évoluer, les rapporteur·es encouragent les autorités finlandaises à aller dans le sens d’une autonomie pleine et entière pour les PPS, dans le plein respect de la Charte. Toutefois, ils considèrent que la part des affaires publiques relevant de la responsabilité des autorités infranationales dans leur ensemble est importante.
82. Par conséquent, les rapporteur·es concluent que l’article 3, paragraphe 1, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

83. L’article 3.2 est la principale expression du principe démocratique dans les dispositions de la Charte. Le droit à l’autonomie doit être exercé par des autorités démocratiquement constituées. Le concept d’autonomie locale n’implique pas un simple transfert de pouvoirs et de responsabilités des autorités centrales à une collectivité locale. Il exige également que cette dernière exprime, directement ou indirectement, la volonté de la population locale.
84. En Finlande, les communes sont gouvernées par un conseil qui est élu par la population locale tous les quatre ans lors d’élections libres et équitables. Les organes exécutifs sont élus par le conseil et sont responsables devant lui. La Finlande, comme d’autres pays nordiques, se situe au tout premier rang de plusieurs indices de démocratie, grâce à des scores élevés concernant le processus électoral et le pluralisme, la culture politique et la participation politique. Les PPS sont gérées par des conseils directement élus et par un bureau exécutif, qui est élu et peut être révoqué par le conseil.
85. La participation directe est fortement encouragée en Finlande. La LCL mentionne plusieurs moyens permettant à la population locale de participer et d’exercer une influence sur les activités municipales (groupes de discussion, conseils d’usagers, planification indépendante par les résident·es, etc.), ainsi que les conseils des jeunes, les conseils des personnes âgées et les conseils des personnes handicapées, qui sont des organes obligatoires au niveau local du début du mandat à l’élection du conseil suivant.
86. Les rapporteur·es considèrent par conséquent que l’article 3, paragraphe 2, est respecté en Finlande.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

87. L’article 4, paragraphe 1, de la Charte requiert que les compétences de base des collectivités locales soient fixées par la Constitution ou par la loi, de manière à garantir leur prévisibilité, leur permanence et leur protection dans l’intérêt de l’autonomie locale. Par conséquent, les tâches des collectivités locales ne doivent pas leur être attribuées de manière ad hoc mais doivent être suffisamment ancrées dans la législation. L’établissement de compétences et de pouvoirs locaux par le biais d’une réglementation administrative devrait être évité comme allant à l’encontre de l’esprit de la Charte.
88. En Finlande, les compétences des communes sont définies dans la LCL et dans une série de législations sectorielles. Elles incluent, comme on l’a vu, l’éducation, les garderies, la culture, la jeunesse, les bibliothèques, l’urbanisme, l’aménagement du territoire, l’approvisionnement en eau et en énergie, la gestion des déchets et la protection de l’environnement. Dans sa présentation écrite, le ministère des Finances a mentionné 610 tâches statutaires et 973 obligations sur la manière de les exécuter. Les compétences des PPS sont énoncées dans la loi sur les provinces de protection sociale et dans la législation sectorielle. Leurs domaines de compétence sont les services sociaux et de santé et les services d’incendie et de secours.
89. Par conséquent, il apparaît aux rapporteur·es que l’article 4, paragraphe 1, est respecté en Finlande.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

90. Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, les collectivités locales doivent avoir le droit d’exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas explicitement exclue de leur compétence par la loi. De plus, elles doivent avoir « toute latitude pour exercer leur initiative ». Les restrictions à cette latitude peuvent également découler de règles administratives, financières et budgétaires requérant une base légale solide pour engager des dépenses.
91. En Finlande, la loi sur les collectivités locales établit que les communes peuvent assumer toutes les fonctions qui ne sont pas prises en charge par d’autres organes publics (en pratique, les organes d’État ou les conseils provinciaux) ; il s’agit également d’une tradition historique ancienne. En outre, une série de lois spéciales rendent certaines fonctions spécifiques obligatoires pour les autorités locales, par exemple l’éducation, les jardins d’enfants, l’aménagement du territoire, etc.
92. Les communes finlandaises fournissent un large éventail de services à leur population. La plupart des tâches municipales sont définies dans la loi et les communes ne se voient assigner des tâches que par la promulgation d’une loi. Les tâches statutaires des communes appartiennent à la « branche spécifique » de l’activité municipale. Les communes peuvent également décider d’assumer des tâches en fonction de la demande et des besoins locaux. Il s’agit de la « branche générale » de l’activité municipale et elle est au coeur de l’autonomie municipale finlandaise. Il n’existe pas de critères juridiques détaillés concernant le droit des communes d’assumer des tâches volontaires, mais elles ne peuvent pas prendre à leur compte des tâches relevant du pouvoir central. Selon les informations communiquées par le ministère des Finances, les tâches volontaires représentent environ 10 à 20 % de l’ensemble des tâches municipales. On en trouve le plus grand nombre dans les communes de 40 000 à 100 000 habitants. Ces tâches concernent principalement les activités économiques, la promotion de l’emploi, le logement et l’aide financière.
93. Ce paragraphe ne s’applique pas aux PPS.
94. Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 4, paragraphe 2, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

L’article 4, paragraphe 3, de la Charte énonce le principe général de la subsidiarité. Il établit que « l’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie ».
En Finlande, la plupart des responsabilités publiques sont attribuées au niveau municipal. La réforme des PPS a transféré les responsabilités en matière de services de santé, de services sociaux et de secours des communes au niveau administratif supérieur, précisément pour fournir ces services de manière plus efficace et mieux adaptée. Les communes demeurent des prestataires de services importants pour les tâches qui doivent être exercées au plus près des citoyen·nes.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 4, paragraphe 3, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

L’article 4, paragraphe 4, dispose que « les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi ». La loi peut certes introduire des limites aux compétences allouées aux collectivités locales, mais de telles limites doivent revêtir un caractère exceptionnel, se fonder sur des raisons objectives et être interprétées de manière restrictive. D’autre part, le chevauchement des responsabilités peut devenir une menace pour l’autonomie locale.
En Finlande, les autorités locales sont responsables de la plupart des services sociaux, dans un système où le gouvernement central (et le Parlement) ont la responsabilité globale d’une répartition égale et suffisante des services sur l’ensemble du territoire. Combinée avec leur part importante dans les dépenses publiques globales et leur dépendance générale à l’égard des transferts de fonds de l’État, cette responsabilité crée inévitablement un niveau de tension entre l’idéal de l’autonomie locale et la liberté de choix réelle dont jouissent les communes. L’expansion des dispositions légales relatives à des droits individuels peut entraîner des restrictions disproportionnées du champ d’action des communes. L’Association des pouvoirs locaux et régionaux de Finlande s’inquiète tout particulièrement de la réglementation détaillée de l’État : elle appelle à une déréglementation, dans le sens d’une suppression des normes établissant certains niveaux de services, et demande un système axé sur les résultats.
Les rapporteur·es considèrent que l’article 4, paragraphe 4, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

L’article 4, paragraphe 5, relatif aux responsabilités déléguées, dispose que les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter l’exercice de ces responsabilités aux conditions locales. Dans bon nombre d’États européens, la délégation de pouvoirs entre les différents niveaux d’autorité publique est une tradition ancienne. Le gouvernement central tire parti du réseau territorial constitué par les collectivités locales et régionales, lesquelles sont plus proches des citoyens, connaissent bien la situation sur le terrain, épousent les particularismes locaux et permettent des économies d’échelle. Dans cet esprit, les organismes et fournisseurs de services locaux s’acquittent fréquemment de tâches déléguées au nom d’autorités supérieures (le plus souvent l’État).
Tant au cours de la visite que lors de la procédure de consultation, les interlocuteurs n’ont mentionné aucun problème concernant la délégation de compétences, qui semble satisfaire aux exigences de cet article dans la pratique.
Les rapporteur·es considèrent par conséquent que l’article 4, paragraphe 5, est respecté en Finlande.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

L’article 4, paragraphe 6, de la Charte dispose que « les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ».
La consultation est un principe clé de la Charte. La Charte s’abstient de définir ou de prescrire les formes de la consultation ainsi que de réglementer en substance le processus de consultation. La fonction fondamentale de la Charte étant d’établir le concept général et le cadre des consultations, on peut en déduire que le processus principal de consultation repose sur trois conditions fondamentales : a) les collectivités locales devraient pouvoir obtenir des informations complètes sur les décisions et les politiques qui les concernent directement et ces informations devraient être disponibles au stade initial du processus décisionnel ; b) les collectivités locales devraient avoir la possibilité d’exprimer leur opinion sur les décisions et les politiques avant que celles-ci ne deviennent des documents juridiquement contraignants, et c) elles devraient avoir le temps et les moyens de préparer et de soumettre pour examen des recommandations ou d’autres propositions.
En Finlande, la consultation avec l’Association des pouvoirs locaux et régionaux de Finlande fait partie intégrante du système d’autonomie locale. Comme on l’a vu, ce rôle est pleinement reconnu par la législation (articles 11 à 13 de la LCL) et par le règlement du Parlement, selon lequel les commissions chargées de traiter les propositions et projets de loi du gouvernement peuvent entendre l’avis d’expert·es. Cela signifie habituellement que la commission consulte les organisations, instances ou institutions qui seront affectées par la loi, ce qui comprend l’APLRF et les communes. Un organe spécial, le Kuthanek, est chargé de la participation des collectivités locales au processus décisionnel du gouvernement. Le comité travaille en liaison avec le ministère des Finances, débattant de la législation relative aux communes, des questions d’importance fondamentale et de grande ampleur concernant l’administration et les finances des communes, ainsi que de la coordination entre le pouvoir central et les collectivités locales. L’APLRF a été pleinement associée à toutes les étapes de la réforme des PPS, y compris les différents groupes de travail, qui comprenaient des représentant·es des collectivités locales.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 4, paragraphe 6, est respecté en Finlande.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Cet article pose une obligation de consultation des collectivités locales en cas de modification de leurs limites territoriales. Il est considéré, en tant qu’exigence de procédure obligatoire, qu’aucune modification des limites territoriales locales ne peut être adoptée sans consultation, laquelle doit intervenir en temps utile avant qu’une décision définitive soit prise sur la question. Par conséquent, une modification des limites territoriales accomplie sans consulter la collectivité locale concernée serait incompatible avec l’article 550.
En Finlande, l’article 7 de la loi sur les limites territoriales des communes établit l’obligation pour chaque commune de veiller à ce que la population locale participe à la préparation du projet de fusion, en cas de fusion volontaire. L’article 12 prévoit la participation des résident·es en cas de transfert d’une partie du territoire d’une commune à une autre. Il appartient à la commune de déterminer la forme sous laquelle la consultation doit être organisée. Le chapitre 5 de la loi sur les collectivités locales permet la tenue d’un référendum.
L’article 16 bis de la loi sur les limites territoriales des communes prévoit une procédure spéciale dans le cas où une commune se trouve dans une situation financière particulièrement difficile. Selon l’article 1 le gouvernement peut décider de « modifier la délimitation territoriale d’une commune qui se trouve dans une situation économique particulièrement difficile, en dépit de l’opposition des conseils municipaux ou des communes concernées, si le changement est nécessaire pour assurer la prestation des services statutaires aux résident·es de la commune se trouvant dans une situation économique particulièrement difficile ». Cette procédure a donné lieu à plusieurs recours devant les tribunaux, comme le soulignait le précédent rapport de suivi, qui mentionnait la discussion portant à l’époque sur la possibilité de réformer le système des fusions contraignantes et des modifications obligatoires des limites territoriales des collectivités locales.
Bien qu’aucune question n’ait été soulevée lors de la visite de suivi, les rapporteur·es considèrent que, selon la Charte, aucune modification des limites territoriales locales ne peut être adoptée sans consultation de la population locale.
Lors de la procédure de consultation, le ministère des finances a informé les rapporteurs que le processus de préparation des fusions municipales en Finlande est complexe, en particulier pour les municipalités confrontées à des défis économiques importants. Il implique un rapport du groupe d'évaluation et, si la fusion est recommandée, un rapporteur spécial est nommé. Le ministère a souligné que ces procédures sont transparentes, qu'elles impliquent des consultations et des audiences publiques et que la loi sur la division municipale met l'accent sur l'amélioration des services et la participation des citoyens. En outre, les citoyens peuvent lancer un référendum sur la fusion, comme le prévoit l'article 25 de la loi sur les collectivités locales.
Le Commentaire contemporain souligne que « la consultation prévue par la Charte n’exclut pas les fusions ou les changements de limites territoriales contraignants, à condition que les procédures pertinentes soient prévues par la loi ». Comme l’indique l’exposé des motifs de l’article 5 de la Charte, « si, dans la plupart des pays, il est considéré comme irréaliste de s’attendre à ce que la communauté locale ait un droit de veto à l’égard de telles modifications, sa consultation préalable, directe ou indirecte, est indispensable ». Ce ne semble pas être le cas pour les fusions contraignantes et les modifications obligatoires des limites territoriales des collectivités locales dans le cas d’une commune qui connaît une situation financière particulièrement difficile, prévues par l’article 16 bis de la loi finlandaise sur les limites territoriales des communes. Dans le cas visé à l’article 16 bis, la procédure (telle qu’elle est énoncée à l’article 18.3) n’exige pas clairement, contrairement à ce qui est établi par l’article 18.2 dans le cas de l’article 16, une consultation des populations locales concernées.
Les rapporteur·es considèrent que cette disposition peut être modifiée dans le cadre des mesures d’ajustement annoncées par le gouvernement, afin de prendre pleinement en considération l’impact de la réforme des PPS sur les communes et les finances municipales.Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 5 est partiellement respecté en Finlande.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

L’article 6, paragraphe 1, de la Charte prévoit que les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter : la capacité des collectivités locales à organiser leurs propres affaires est donc un élément de l’autonomie dont elles jouissent.
En Finlande, les communes sont libres de définir leurs structures administratives, le statut de leur personnel et les modalités de leur formation et de leur rémunération. Les communes peuvent recruter leur propre personnel, décider de leur structure organisationnelle, fixer les salaires et créer des entités juridiques/entreprises.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que les dispositions de l’article 6, paragraphe 1, sont respectées en Finlande.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

L’article 6, paragraphe 2, de la Charte porte sur le statut du personnel des collectivités locales, qui doit permettre un recrutement de qualité fondé sur les principes du mérite et de la compétence. La capacité des collectivités locales à recruter leur propre personnel et à définir sa rémunération est un indicateur important de leur autonomie organisationnelle et institutionnelle.
Essentiellement, les communes disposent d’une grande latitude concernant leurs employés, mais cette latitude est réduite du fait des exigences en matière de compétence et des normes de dotation en personnel, qui les empêchent par exemple de déplacer des ressources entre les entreprises et les secteurs. Le manque de personnel et/ou d’expertise est l’un des principaux défis auxquels les collectivités locales de Finlande sont confrontées, en particulier dans les régions septentrionales telles que la Laponie, et il va le devenir plus encore à l’avenir, tant à court terme qu’à long terme.
En conclusion, les rapporteur·es considèrent que l’article 6, paragraphe 2, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

L’article 7, paragraphe 1, vise à garantir que les citoyens peuvent librement exercer des mandats électifs et que l’accès à des mandats politiques ne leur est pas interdit sur la base de considérations financières ou matérielles. Nul ne doit être dissuadé de se porter candidat à une élection locale ; une fois élus, les conseillers locaux ne doivent pas être empêchés d’exercer efficacement leurs fonctions.
En Finlande, les conseillers locaux sont élus pour un mandat de quatre ans et ne peuvent pas être révoqués. Les conseils sont censés siéger pendant toute la totalité de ces quatre années. Si le remplacement d’un membre s’avère nécessaire, il s’effectue au sein de la même liste électorale par la nomination du conseiller suppléant (article 17 de la LCL).
La législation finlandaise prévoit le libre exercice des fonctions des élus locaux. Un élément préoccupant est la pratique du cumul des mandats. Lors de la visite de suivi, la délégation a été informée que de nombreux élus occupent deux ou trois sièges, en tant que conseiller municipal, conseiller provincial et membre du Parlement. Bien que le cumul des mandats ne puisse pas être considéré comme une limitation du libre exercice des fonctions, il peut toutefois constituer un obstacle au bon exercice des fonctions.
Lors de la visite, la délégation a également été informée de la tendance croissante aux discours de haine et aux attaques contre les élus locaux, en particulier les femmes et les jeunes, même si, en comparaison avec d’autres pays nordiques, le harcèlement est probablement moins fréquent en Finlande. Les autorités territoriales finlandaises s’emploient particulièrement à améliorer la culture du débat.
Les rapporteur·es considèrent que l’article 7, paragraphe 1, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

L’article 7, paragraphe 2, concerne l’octroi aux élus d’une compensation financière adéquate. Il vise à garantir, conjointement avec le paragraphe 1, que les élus locaux reçoivent une « compensation financière adéquate » et à éviter que le statut des élus locaux ne dissuade, ne limite voire n’exclue les candidatures potentielles en raison de considérations financières.
En Finlande, tous les conseils municipaux et les conseils provinciaux sont chargés de la réglementation sur la rémunération. Les personnes qui se sont présentées à une fonction peuvent être élues à une fonction à temps plein ou à temps partiel (article 80 de la LCL). Les élu·es à temps plein ont droit à un congé de leur emploi pour la durée de leur mandat à temps plein. Le conseil local décide de la rémunération mensuelle des élu·es à temps plein et à temps partiel. Les élu·es, qu’ils exercent leur mandat à temps partiel ou complet, ont droit à un congé annuel, à un congé maladie et à un congé pour raisons familiales, ainsi qu’à des services de médecine du travail, au même titre que les fonctionnaires locaux. Le montant des droits et des indemnités est fixé par chaque conseil municipal (article 82 de la LCL).
Les élu·es perçoivent : 1. des jetons de présence ; 2. des indemnités pour perte de revenus et pour les frais encourus pour engager un remplaçant, faire garder leurs enfants ou pour d’autres raisons similaires découlant du mandat exercé ; 3. des indemnités pour frais de déplacement et une indemnité journalière. Les élu·es peuvent également percevoir une indemnité pendant une période déterminée et d’autres indemnités distinctes.
Les rapporteur·es considèrent par conséquent que l’article 7, paragraphe 2, est respecté en Finlande.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

L’article 7, paragraphe 3, concerne la compatibilité entre l’exercice d’un mandat électif local et d’autres activités, publiques ou privées. Il établit que les « fonctions » et « activités » qui ne peuvent pas être rendues compatibles avec l’exercice d’un mandat local une fois que le candidat a été élu ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.
En Finlande, les incompatibilités de mandats sont régies par plusieurs dispositions juridiques, dont les articles 72 et 73 de la LCL et les articles 77 et 78 de la loi sur les PPS.
Comme mentionné ci-dessus, le cumul des mandats est autorisé en Finlande, ce qui permet aux élus d'occuper simultanément des mandats nationaux, provinciaux et municipaux. Cette pratique a toutefois suscité des inquiétudes chez certains interlocuteurs, qui ont fait valoir, par exemple, que le cumul des mandats au niveau provincial et national (en tant que membre du Parlement) pouvait conduire à des conflits d'intérêts potentiels. Les décisions concernant le financement des provinces étant prises au niveau national, les conseillers provinciaux qui sont également membres du Parlement pourraient se trouver dans une position privilégiée. Selon le commentaire contemporain les « engagements simultanés pourraient affecter l’exercice par l’élu local de ses fonctions, générer des conflits d’intérêts et aller à l’encontre des principes de bonne gouvernance ".
Étant donné que le risque de conflit d'intérêts dû au cumul des mandats ne semble pas s'être matérialisé en Finlande, les rapporteur·es considèrent que l’article 7, paragraphe 3, est actuellement respecté en Finlande. Néanmoins, ils encouragent les autorités finlandaises à rester vigilantes et à engager des discussions sur la question du cumul des mandats, en vue d'éliminer éventuellement cette pratique à l'avenir.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

L’article 8 de la Charte porte sur le contrôle des collectivités locales. Aux termes de son paragraphe 1, tout contrôle administratif sur les activités des collectivités locales doit être exercé selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi. La Charte établit ici un principe important concernant le contrôle des collectivités locales par d’autres niveaux d’autorité : toute forme de contrôle doit être prévue par la Constitution ou la loi. En d’autres termes, la Charte introduit le principe de légalité pour ce qui concerne le contrôle d’une collectivité locale.
Conformément aux exigences de la Charte, en Finlande, les règles régissant le contrôle des autorités locales et les pouvoirs des autorités centrales concernées sont déterminés par la législation, dans le chapitre 2 de la loi sur les collectivités locales (article 10).
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 8, paragraphe 1, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.

Aux termes de l’article 8, paragraphe 2, de la Charte, le contrôle des actes des collectivités locales ne peut viser qu’à assurer le respect de la loi et des principes constitutionnels. Le contrôle d’opportunité ne peut être utilisé que dans le cas des tâches déléguées.
En Finlande, le contrôle porte uniquement sur la légalité des décisions municipales et de la prestation de services par les communes (voir ci-dessus). Aucun problème n’a été signalé à ce sujet lors de la visite de suivi.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 8, paragraphe 2, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

L’article 8, paragraphe 3, porte sur la manière dont le contrôle s’exerce en pratique et requiert que le principe de proportionnalité soit respecté. En vertu de ce principe, l’organe régional ou national ne doit intervenir que dans la mesure de ce qui est nécessaire, en tenant compte de l’importance de l’intérêt public en jeu ou de la gravité de la violation de la loi supposée avoir été commise par l’autorité locale.
Aucun problème n’a été signalé à ce sujet en Finlande lors de la visite de suivi. De même, les collectivités locales n’ont mentionné aucun problème spécifique concernant le contrôle financier (voir ci-dessus). En outre, la délégation a été informée qu’il y a eu très peu d’actions judiciaires concernant l’exercice des pouvoirs des communes. Cela est dû au système d’audit interne et à l’interaction avec les diverses autorités publiques de contrôle, dont le Médiateur parlementaire, le Chancelier de la justice, la Cour des comptes, le ministère des Finances et les Agences administratives régionales.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 8, paragraphe 3, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.

L’article 9, paragraphe 1, de la Charte établit deux principes fondamentaux dans le domaine des finances. Premièrement, les collectivités locales doivent disposer de ressources financières propres ; le droit à des ressources « suffisantes » n’est pas absolu mais doit s’exercer « dans le cadre de la politique économique nationale ». Deuxièmement, les collectivités locales doivent être libres de décider de la manière dont elles dépensent ces ressources61. Cette liberté prend la forme de diverses décisions concernant les dépenses, la plus importante étant l’adoption d’un budget annuel. Toute limite ou restriction imposée aux collectivités locales par des autorités supérieures devrait être précisée et justifiée et viser à garantir la stabilité macroéconomique et une bonne gestion financière.
Ce paragraphe est respecté en Finlande en ce qui concerne les communes, tandis qu’il ne l’est pas pour les provinces de protection sociale, auxquelles ce paragraphe s’applique pleinement puisqu’aucune déclaration n’a été faite par le gouvernement finlandais pour exclure les PPS de son application.
Comme on l’a vu, les ressources financières des communes sont suffisantes, une part importante provient des impôts locaux et les communes peuvent décider de leur affectation.
D’après les informations fournies par le gouvernement finlandais, les PPS financent leurs activités principalement grâce à la dotation générale du gouvernement central (90 %). En outre, les provinces reçoivent des transferts de l’administration centrale, des redevances des usagers et divers revenus d’exploitation ainsi que des revenus financiers. Au niveau national, la dotation générale du gouvernement central aux PPS s’élève à 24,6 milliards d’euros en 2024. Chaque année, la dotation est modulée d’après la hausse des coûts (ajustement de l’indice), l’anticipation de l’augmentation des besoins en services et les modifications des tâches.
Au cours de la procédure de consultation, le ministère des Finances a reconnu que les nouvelles provinces étaient confrontées à certains défis économiques. À cet égard, il a souligné que la préparation de la réforme était très complexe et que la formule de financement, ainsi que les périodes prolongées de circonstances spéciales, se sont avérées aussi difficiles que prévu. Bien que les calculs aient été ouverts et transparents, ils s'efforcent toujours de parvenir à l'équilibre et à la normalité après la phase initiale de la réforme et les conséquences du COVID-19, qui a introduit des exceptions spécifiques et a eu un impact sur les calculs. Il est ajouté que les ministères se sont efforcés d'instaurer la confiance au cours des négociations avec les comtés, avec un succès notable, et qu'ils sont convaincus que l'équilibre économique s'améliorera dans quelques années. Une évaluation approfondie de la réforme est essentielle, et la volonté de prendre des mesures correctives a été démontrée, en s'appuyant fortement sur le dialogue bien établi entre les principales parties prenantes.
Dans l'intervalle, les rapporteur·es considèrent que l’article 9, paragraphe 1, de la Charte est partiellement respecté en Finlande.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Un autre principe fondamental, énoncé à l’article 9, paragraphe 2, requiert que les collectivités locales disposent de ressources financières suffisantes proportionnées aux compétences qui leur sont confiées par la loi. Ce paragraphe énonce le principe de « proportionnalité » des ressources financières des collectivités locales, selon lequel les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être suffisantes et proportionnées à leurs tâches et fonctions. À cette fin, tout transfert de compétences ou de tâches doit s’appuyer sur un calcul minutieux des coûts réels de la prestation des services qui devront être assumés par les collectivités locales. Les coûts des tâches obligatoires et déléguées peuvent inclure divers facteurs (comme la structure socioéconomique de la population), afin de réaliser des estimations plus précises et d’éviter les décisions politiques arbitraires.
Ce paragraphe est respecté en ce qui concerne les communes, tandis qu’il ne l’est pas pour les provinces de protection sociale, auxquelles ce paragraphe s’applique pleinement puisqu’aucune déclaration n’a été faite par le gouvernement finlandais pour exclure les PPS de son application.
Le principe selon lequel les ressources financières doivent être suffisantes est inclus dans celui de l’autonomie municipale, laquelle est protégée par la Constitution finlandaise. En vertu de ce principe, les obligations statutaires définies pour les communes ne doivent pas porter atteinte aux conditions de fonctionnement des communes d’une manière qui compromettrait leur capacité à décider de manière indépendante de leurs finances et, par conséquent, de leur action. Par conséquent, les dispositions juridiques relatives aux obligations des communes doivent également garantir que celles-ci disposent d’une capacité financière adéquate et proportionnée pour faire face à ces obligations.
Le principe selon lequel les ressources financières doivent être suffisantes est énoncé dans l’article 12 de la LCL, qui dispose qu’un programme de financement des collectivités locales doit être élaboré dans le cadre du processus de négociation entre l’administration centrale et les collectivités locales. L’élaboration du programme s’inscrit dans le cadre des travaux préparatoires du Plan budgétaire de l’administration générale et du projet de budget de l’administration centrale. L’article 12, paragraphe 3, prévoit que le programme de finances des collectivités locales comprend une évaluation de l’adéquation des moyens financiers aux missions des communes (principe de l’adéquation des moyens financiers). Le programme contient une évaluation de l’évolution du contexte opérationnel des communes et de la demande de services, ainsi que des fonctions des administrations locales, et fournit une estimation de l’évolution des finances des administrations locales. Les finances des collectivités locales sont évaluées dans leur ensemble, dans le cadre des finances publiques générales et en fonction des différents groupes de communes. L’évaluation fait la distinction entre les fonctions statutaires et les autres fonctions des communes et évalue le rapport coût-efficacité des activités des communes.
Il a été indiqué à la délégation qu’il existe un déséquilibre structurel entre les recettes et les dépenses dans les finances des communes. Les prévisions du ministère des Finances en matière de finances publiques (finances selon les comptes nationaux) pour le printemps 2024 font état d’un déficit de 0,5 à 0,7 % par rapport au PIB dans le secteur des communes. Suite à la réforme des services sociaux et de santé (qui a entraîné une réduction de l’éventail des tâches des communes), celles-ci ont moins de possibilités d’ajuster les dépenses, de sorte que le déséquilibre peut entraîner des augmentations d’impôts et imposer une discipline budgétaire stricte des finances municipales au cours des années à venir. La divergence entre les communes s’accroît par ailleurs. Toutes les tâches et obligations nouvelles ou étendues doivent être compensées à 100 % par un transfert du pouvoir central. En outre, selon le programme gouvernemental, le gouvernement central s’engage à indemniser les communes pour toutes les nouvelles fonctions et obligations qui leur sont imposées.
Selon ce même programme, le système de financement des communes et les transferts de l’administration centrale aux communes seront révisés pour tenir compte du nouveau rôle des communes et de la situation consécutive à l’achèvement de la réforme des services sociaux et de santé et de la réforme des services publics de l’emploi et de développement économique. L’objectif est que la nouvelle législation puisse entrer en vigueur le 1er janvier 2026.
En ce qui concerne les provinces de protection sociale, la première année d’activité des PPS a été difficile et elles ont été largement déficitaires. Selon le gouvernement finlandais, ce déficit s’explique en partie par le fait que les coûts nets des services de santé, sociaux et de secours transférés des communes aux PPS se sont avérés, dans les états financiers définitifs des communes, supérieurs à ce qui avait été estimé lors du transfert initial. La correction finale du financement a été effectuée en 2024. En outre, les dépenses des provinces de protection sociale ont augmenté très rapidement en 2023. En 2024, les PPS resteront largement déficitaires. La situation financière sera améliorée par les mesures d’ajustement qu’elles prendront et, en outre, la hausse des prix ralentira. En 2025, le déficit diminuera à mesure que la révision a posteriori augmentera le financement fourni par l’administration centrale. Les prévisions du ministère des Finances en matière de finances publiques (finances selon les comptes nationaux) pour le printemps 2024 font état d’un déficit de 0,6 % par rapport au PIB dans les provinces de protection sociale en 2023-2024. En 2025-2027, le déficit est de l’ordre de 0,1 à 0,2 %.
Selon les informations communiquées à la délégation, le besoin de mesures d’ajustement est considérable dans les PPS, sachant que les plans financiers des provinces doivent être préparés conformément à la loi sur les provinces de protection sociale (611/2021) de telle sorte que les finances soient en équilibre ou en excédent au plus tard à la fin de l’année suivant le deuxième budget. Au cours des prochaines années, de nombreux changements seront apportés aux tâches et obligations des provinces de protection sociale. Les mesures d’ajustement qui seront décidées par le gouvernement réduiront le financement de l’administration centrale pour les PPS en fonction de la réduction des dépenses, mais, d’autre part, les changements pourraient alléger les pressions sur les dépenses des PPS à mesure que les besoins en personnel diminueront. 
Lors de la procédure de consultation, le ministère des Finances a souligné que les déficits au niveau des municipalités et des provinces sont gérés par des mesures législatives. Le ministère des Finances est chargé d'assurer un équilibre économique suffisant pour fournir des services vitaux à tous les résidents du pays. Cet objectif sera atteint en étroite collaboration avec les municipalités et les provinces, sur la base de la loi sur les collectivités locales et de la loi sur les services de provinces de protection sociale, en particulier leurs sections qui traitent des défis économiques spécifiques.
A la lumière de ce qui précède, les rapporteur·es considèrent que l’article 9, paragraphe 2, de la Charte est partiellement respecté en Finlande.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

L’article 9, paragraphe 3, requiert qu’une partie au moins des ressources financières des collectivités locales provienne de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi. La Charte ne précise pas que les ressources propres d’une collectivité locale doivent comporter une proportion uniforme d’impôts locaux, mais elle requiert qu’une partie « au moins » de ces ressources provienne de redevances et d’impôts locaux. Cette partie doit être suffisamment importante pour garantir aux collectivités locales une indépendance financière aussi grande que possible.
Comme on l’a vu, les recettes propres (impôts, droits et redevances, revenus fonciers) des communes représentent près de 70 % des recettes infranationales et 15 % du PIB, ce qui donne aux communes une autonomie considérable en matière de recettes. La plupart des impôts municipaux leur appartiennent en propre, à l’exception de l’impôt sur le revenu des sociétés (IRS), qui est partagé avec l’administration centrale. La part de l’IRS redistribuée aux communes est régulièrement réajustée afin qu’elle soit adaptée à l’économie du secteur municipal. En 2020, elle représentait 8,7 % des recettes fiscales infranationales.
La principale source de recettes fiscales propres est l’impôt municipal sur le revenu (83 % des recettes fiscales infranationales et 8,7 % du PIB en 2020). Le gouvernement central détermine l’assiette de l’impôt municipal sur le revenu, mais les communes ont le plein contrôle sur son taux. L’impôt municipal sur le revenu est un impôt à taux unique, bien que la politique du gouvernement central en matière d’allègements fiscaux pour les personnes à faibles revenus ait fait de l’impôt local un impôt progressif. Les pertes de recettes dues à ces allégements sont compensées pour les communes par le biais du système de subventions.
Les communes perçoivent également des impôts fonciers, qui se composent de cinq taxes : la taxe générale sur les biens immobiliers, la taxe sur les immeubles de résidence permanente, la taxe sur les autres immeubles de résidence, la taxe sur les centrales électriques et la taxe sur les centrales nucléaires (les plus importantes étant la taxe générale sur les biens immobiliers et la taxe sur les immeubles de résidence permanente). Les impôts fonciers récurrents ont représenté 8,0 % des recettes fiscales infranationales et 0,8 % du PIB en 2020. En outre, les communes peuvent imposer une taxe spéciale sur les terrains non bâtis. Cette taxe est facultative sauf dans les 14 communes de la région métropolitaine d’Helsinki, où les communes sont tenues de s’appliquer.
Ce paragraphe ne s’applique pas aux provinces de protection sociale.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 9, paragraphe 3, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

L’article 9, paragraphe 4, requiert que les ressources dont disposent les collectivités locales soient de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution (l’augmentation) réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences.
En Finlande, les recettes des communes peuvent provenir de différentes sources (impôts et redevances propres, transferts et autres sources). Les communes peuvent adapter leurs recettes propres aux circonstances : par exemple, si le produit de l’impôt local diminue pour des raisons économiques générales, une collectivité locale peut décider d’augmenter les droits et redevances payés par les usagers des services locaux (en particulier dans les zones urbaines) afin de compenser la baisse des recettes.
168. En ce qui concerne les provinces de protection sociale, la situation est complètement différente, car comme on l’a vu la quasi-totalité de leur financement provient de transferts de l’État.
Au cours de la procédure de consultation, le ministère des Finances a reconnu que les communes ont une base de revenus plus large que les provinces. Il a souligné que les deux structures de revenus nécessitent une évaluation minutieuse et une mise à jour périodique, avec des ajustements nécessaires de certains éléments. Il a informé les rapporteurs que l'examen du système de subventions de l'État aux communes était en cours et que les propositions porteraient sur certains aspects de la structure des recettes communales, ce qui pourrait conduire à quelques ajustements limités. Un rapport parlementaire sur la fiscalité régionale a été réalisé précédemment, mais il n'a pas recueilli un soutien politique significatif. Cela s'explique principalement par la nécessité de considérer la fiscalité publique dans son ensemble et de contrôler le taux d'imposition global des finances publiques. Au cours de la première phase de mise en oeuvre de la réforme, la fiscalité régionale a été considérée comme trop complexe et trop risquée. Dans la phase actuelle, le gouvernement se concentre sur un meilleur équilibre des finances publiques. La mise en oeuvre de la réforme est en cours d'évaluation, à l'aide d'outils de prévision économique standard, afin de déterminer les ajustements nécessaires.
A la lumière de ce qui précède, les rapporteur·es considèrent que l’article 9, paragraphe 4, de la Charte est partiellement respecté en Finlande.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

L’article 9, paragraphe 5, concerne la situation financière des communes désavantagées financièrement du fait qu’elles se trouvent dans des régions économiquement ou géographiquement défavorisées (régions en transition, de montagne ou insulaires), ou simplement parce qu’elles sont trop petites pour obtenir les ressources nécessaires pour exécuter leurs tâches.
En Finlande, le système de péréquation est régi par l’article 26 de la loi sur les transferts du pouvoir central aux communes pour les services publics de base (618/2021). Le mécanisme de péréquation compense les différences d’assiette des recettes fiscales entre les communes afin d’assurer des conditions financières qui permettent à toutes les communes de fournir un niveau égal de services à leurs résident·es en veillant à ce que la charge fiscale et le niveau des paiements restent raisonnables. Une commune se voit accorder une augmentation de la part de l’État basée sur les recettes fiscales (allocation de péréquation) si le revenu fiscal par habitant de la commune, tel que calculé, est inférieur au montant obtenu en divisant le revenu fiscal cumulé de toutes les communes par le nombre total d’habitants des communes (limite de péréquation). La commune reçoit un supplément de péréquation de 80 % de la différence entre la limite de péréquation et le revenu fiscal par habitant de la commune tel que calculé. Si celui-ci dépasse la limite de péréquation, une déduction de péréquation est effectuée sur la part de l’État basée sur les recettes fiscales allouée à la commune. La déduction de péréquation est égale à 30 % du montant en euros par habitant excédant la limite de péréquation, additionné du logarithme naturel de cet excédent. Les facteurs de péréquation sont également pris en compte dans la loi sur le financement des provinces de protection sociale (617/2021).
Lors des réunions, la plupart des interlocuteurs, tant au niveau des collectivités locales que du gouvernement national, ont convenu de l’équité du système de péréquation.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 9, paragraphe 5, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

L’article 9, paragraphe 6, de la Charte renvoie à un principe général de consultation, tel qu’énoncé à l’article 4.6. Dans ce cas, la consultation est requise concernant la manière dont les ressources redistribuées sont allouées aux collectivités locales par les autres niveaux d’autorité. Aux termes de l’article 9.6, la consultation n’est pas seulement une procédure obligatoire devant être menée en temps utile avant l’adoption d’une décision finale : elle doit en outre porter non seulement sur la décision elle-même mais aussi sur la manière dont celle-ci est prise et sur les critères utilisés pour ce faire.
Comme on l’a vu, la consultation entre les institutions nationales et l’Association des pouvoirs locaux et régionaux de Finlande (Kuntaliitto) est le pilier du système d’autonomie locale. Un comité consultatif spécial pour les finances et l’administration des collectivités locales (Kuthanek) est chargé de la participation des collectivités locales au processus décisionnel du gouvernement. Le comité opère en relation avec le ministère des Finances. Selon l’article 13 de la LCL, la procédure de négociation entre l’État et les communes couvre le traitement des questions relatives aux finances des communes. Le comité a pour tâche de suivre et d’évaluer le développement de l’économie municipal et de veiller à ce que le programme économique de la commune soit pris en compte dans la préparation de la législation et des décisions relatives aux communes.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 9, paragraphe 6, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

L’article 9, paragraphe 7, de la Charte dispose que « dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur domaine de compétence propre ».
Les transferts du pouvoir central aux communes sont basés sur une formule et le système comprend une péréquation des recettes et une péréquation des coûts. La péréquation des recettes est fondée sur la capacité fiscale et non sur les recettes fiscales réelles. De plus, la péréquation des recettes compense les différences relatives aux transferts, et non aux recettes fiscales réelles. La péréquation des coûts tient compte des différences dans les besoins en services et d’autres facteurs qui affectent le coût de la prestation des services (population, éloignement géographique, nombre d’élèves, coefficients de coût des services en fonction de l’âge, etc.). Les transferts de péréquation sont des subventions globales non réservées, c’est-à-dire que les communes sont libres de répartir le montant total des subventions comme elles le souhaitent. Concernant les PPS, les subventions qu’elles reçoivent sont destinées à l’accomplissement de leurs missions spécifiques dans les domaines des services sociaux, de la santé et des secours. Néanmoins, on ne peut pas considérer que ces subventions sont réservées, car les PPS décident de l’affectation des fonds publics qu’elles reçoivent, comme indiqué à l’article 4 de la loi sur le financement des provinces de protection sociale (617/2021).
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 9, paragraphe 7, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

L’article 9, paragraphe 8, concerne l’accès des collectivités locales au marché national des capitaux afin de financer leurs dépenses d’investissement. L’accès au marché national des capitaux est important pour que les collectivités locales puissent financer les projets d’investissement nécessaires pour le développement du territoire local, du fait que le plus souvent le niveau de leur ressources propres « ordinaires » ne leur permet pas de couvrir tous les projets et programmes adoptés par les collectivités locales pour répondre aux besoins locaux. Cependant, comme d’autres droits inscrits dans la Charte, celui-ci n’est pas absolu et doit être concilié avec la politique générale relative aux dépenses et à l’endettement du secteur public. C’est pourquoi la Charte précise que l’accès doit se faire « conformément à la loi ». De plus, du fait de la crise économique récente, de nombreux pays ont instauré des mesures d’austérité destinées à apporter une réponse efficace aux déficits publics. Aussi la question de l’accès au marché national des capitaux doit-elle être analysée dans le cadre de la politique budgétaire nationale et de la gestion de la dette publique.
En Finlande, les communes peuvent contracter des emprunts et la législation établit certaines exigences en matière de responsabilité. Les communes sont libres d’emprunter par le biais d’obligations et de prêts pour financer tout type d’opération. La dette locale est inférieure à la moyenne de l’OCDE (27,9 % du PIB et 20,2 % de la dette publique en 2020) mais comparable à la moyenne des pays unitaires de l’OCDE (14,5 % du PIB et 10,5 % de la dette publique)69. En 2020, la dette locale était composée de la dette financière (73 %) et d’autres comptes débiteurs (27 %). La plupart des prêts municipaux sont accordés par MuniFin (Municipality Finance Plc), l’un des plus grands établissements de crédit de Finlande. L’entreprise appartient à des communes finlandaises, au fonds de pension du secteur public Kevan et à la République de Finlande.
Ce paragraphe ne s’applique pas aux provinces de protection sociale.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 9, paragraphe 8, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

L’article 10 de la Charte porte sur la possibilité d’une coopération entre les collectivités locales et sur leur droit de s’associer, tant au niveau national qu’international.
L’article 10, paragraphe 1, concerne les types de coopération visant la réalisation de tâches d’intérêt commun. Il requiert que les collectivités locales disposent d’un droit général de coopérer entre elles pour proposer les services locaux ou exercer leurs responsabilités. La coopération intercommunale (ou la coopération à d’autres niveaux d’autorité locale) est un outil fondamental pour les collectivités locales aux fins de la prestation des services, dans la mesure où nombre d’entre elles sont trop petites ou trop faibles (financièrement) pour assurer tous les services qu’elles sont censées assurer ou pour appliquer de véritables stratégies ou politiques locales. À ce droit général de coopérer avec d’autres collectivités locales s’ajoute le droit, plus spécifique, de s’associer avec d’autres collectivités locales, c’est-à-dire de créer des organisations distinctes. Bien que la Charte ne mentionne qu’un droit d’association, le droit spécifique de créer des structures institutionnelles communes, distinctes des collectivités locales qui les composent, peut prendre des formes diverses.
En Finlande, la structure de l’administration régionale ayant toujours été faible, la collaboration intercommunale est un élément essentiel des activités des communes depuis des décennies. Les communes s’emploient souvent à réaliser des économies d’échelle en créant des entreprises intercommunales de services publics et des autorités municipales communes pour fournir des services, allant de la gestion de l’eau et des transports publics à l’éducation et – avant la création des PPS – aux soins de santé. La coopération intercommunale est un moyen largement répandu d’organiser les services publics, en particulier dans les plus petites communes. Tandis que la coopération intercommunale est en grande partie laissée à l’initiative des communes, la coopération est obligatoire pour le développement régional et l’aménagement du territoire régional, deux domaines où les communes doivent former des autorités conjointes (conseils régionaux).
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 10, paragraphe 1, de la Charte est pleinement respecté en Finlande.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Ce paragraphe de la Charte reconnaît clairement et énonce un autre droit des collectivités locales, à savoir celui d’adhérer : (a) à une association nationale pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et (b) à une association internationale de collectivités locales.
Les « associations » évoquées dans le paragraphe 2 sont différentes de celles dont il est question dans le paragraphe 1. Celles-ci sont constituées en vue de la mise en oeuvre de services, de programmes et de projets locaux et sont des instruments destinés à l’exercice de tâches et responsabilités. À l’inverse, les associations évoquées dans l’article 10.2 ont pour vocation de promouvoir des intérêts communs. Elles jouent un rôle fondamental dans la représentation et la défense des droits, pouvoirs et intérêts des collectivités locales et mènent de nombreuses activités au nom de toutes ces collectivités (et pas seulement en faveur de leurs membres).
En Finlande, l’Association des pouvoirs locaux et régionaux (Kuntaliitto) est l’une des organisations de défense des intérêts les plus puissantes. Les 309 villes et communes de Finlande sont membres de l’organisation. Les autres parties impliquées dans les activités sont notamment les conseils régionaux, d’autres autorités municipales communes, ainsi que des sociétés à responsabilité limitée placées sous le contrôle des autorités locales. L’Association emploie 130 expert·es hautement qualifiés dans les domaines des affaires juridiques, des finances, de la vitalité économique, de la démocratie, de l’environnement, de la société de l’information, de l’éducation et de la culture. Les tâches principales de l’Association sont la représentation des intérêts, le développement et les services.
Les provinces de protection sociale n’ont pas encore d’association, mais elles ont une entreprise, Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy - HYVIL, dont le conseil d’administration est composé de représentants des PPS. L’entreprise est au service des PPS en matière d’activités sociales, de santé et de secours.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 10, paragraphe 2, de la Charte est respecté en Finlande.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

L’article 10, paragraphe 3, concerne la coopération des collectivités territoriales avec leurs homologues d’autres États. Le droit de participer à la coopération transfrontalière est également protégé.
La Finlande possède une longue tradition de coopération transfrontalière. Elle a ratifié, le 11 septembre 1990, la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 106).
Lors de la visite en Carélie du Sud, la délégation a été informée de la collaboration transfrontalière qui existait précédemment avec des communes russes. Avant la guerre, 95 % des relations extérieures se faisaient avec la Russie. Depuis l’agression de l’Ukraine par la Russie, ces programmes ont été interrompus et le gouvernement régional met actuellement en place une nouvelle coopération internationale avec des régions similaires des États baltes.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 10, paragraphe 3, de la Charte est pleinement respecté en Finlande

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

L’article 11 de la Charte concerne le droit à un recours juridictionnel effectif en vue de garantir le respect de l’autonomie locale. Il souligne que les collectivités locales doivent disposer du droit d’invoquer et de défendre les principes de l’autonomie locale devant les tribunaux, en particulier dans le cadre de procédures judiciaires dans lesquelles leurs droits et compétences sont contestés ou restreints ou lorsque ces droits sont menacés par des niveaux d’autorité publique supérieurs (centraux ou régionaux). Par « recours juridictionnel », on entend l’accès d’une collectivité locale soit à un tribunal dûment constitué, soit à un organe légal équivalent et indépendant.
La Finlande n’a pas de cour constitutionnelle et les actes du parlement ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel in abstracto. Par conséquent, et à la différence d’autres pays européens, il n’existe pas en Finlande de procédure ou de recours constitutionnel spécifique visant à contester une loi du Parlement si celle-ci est considérée comme étant en contradiction avec les principes généraux de l’autonomie locale énoncés à l’article 121 de la Constitution finlandaise.
Les juridictions civiles et administratives ont cependant compétence pour examiner la constitutionnalité des lois promulguées par le Parlement lorsque celles-ci s’appliquent dans une affaire précise. Si ces juridictions constatent qu’une loi ou l’une de ses dispositions est clairement en conflit avec la Constitution, elles peuvent décider de ne pas appliquer la disposition litigieuse dans cette affaire précise, mais elles n’ont pas le pouvoir d’abroger la disposition en question. En outre, une caractéristique spécifique de l’ordre juridique finlandais est le contrôle constitutionnel exercé par la commission constitutionnelle du Parlement. Tous les grands projets de loi gouvernementaux peuvent être analysés par cette commission, qui se prononce sur leur constitutionnalité avant que les projets ne deviennent finalement des lois exécutoires.
Les communes peuvent contester toute décision administrative par le biais d’un recours administratif. Ainsi, les communes peuvent saisir les tribunaux administratifs chaque fois qu’elles font l’objet d’une décision administrative, dans la mesure où celle-ci affecte leurs droits ou obligations. D’après les informations fournies par la Cour administrative suprême de Finlande, les recours de communes portent principalement en pratique sur divers désaccords internes ou plaintes individuelles. Des litiges entre communes se produisent aussi, en lien par exemple avec les coûts divers de la coopération intercommunale. D’une manière générale, cependant, les recours visant à protéger l’autonomie des communes sont rares. Néanmoins, certains cas ont été mentionnés lors de la réunion avec la délégation : par exemple, l’annulation d’une décision gouvernementale sur la fusion forcée de communes ou la décision sur le pouvoir discrétionnaire des communes dans l’organisation du personnel.
Par conséquent, les rapporteur·es considèrent que l’article 11 est respecté en Finlande.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 5 mai 1989

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 3 juin 1991

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

La Constitution finlandaise reconnaît expressément le principe de l’autonomie locale. Dans son article 121, paragraphe 1, elle dispose que « la Finlande est divisée en communes, dont l’administration doit être fondée sur l’autonomie de leurs habitants », tandis que le paragraphe 2 de cet article indique que les communes « ont le droit de percevoir des impôts municipaux ».



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
25Disposition(s) conforme(s)
5Articles partiellement conformes
0Article non conforme