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Lituanie

Lituanie - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 23 au 24 janvier 2018
Date d'adoption du rapport: 6 novembre 2018
Documents : Rapport CPL35(2018)02 | Recommandation 420 (2018)
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Ce rapport fait suite à la troisième visite de suivi organisée par le Congrès depuis que la Lituanie a ratifié la Charte Européenne de l’Autonomie Locale en 1992.

 

Dans l’ensemble, les rapporteurs soulignent la situation positive de l’autonomie locale en Lituanie. Ils notent avec satisfaction que la Lituanie a déployé des efforts significatifs dans le domaine de la décentralisation, a ancré les principes fondamentaux de l’autonomie locale dans sa législation et a fait des progrès en étendant les droits des municipalités concernant la gestion des terres appartenant à l’Etat. En outre, les autorités locales et leur association (ALAL) sont dorénavant régulièrement consultées et la participation des citoyens aux prises de décisions publiques a été renforcée.

 

Cependant le rapport relève qu’en pratique, un certain nombre de règlementations légales tendent à restreindre l’autonomie municipale et l’indépendance des autorités locales. Malgré une reprise économique rapide après la crise financière et l’augmentation des budgets locaux, les ressources des autorités locales ne sont pas à la mesure de leurs responsabilités. Les rapporteurs notent également qu’en tant que capitale, Vilnius ne bénéficie toujours pas d’un statut légal spécifique. Par ailleurs, les capacités administratives et les fonctions des Conseils Régionaux de Développement restent limitées.

 

En conséquence, les rapporteurs recommandent notamment aux autorités nationales lituaniennes d’assurer une meilleure mise en œuvre du principe de subsidiarité dans la pratique en allouant des ressources suffisantes aux municipalités et en leur garantissant un accès au marché des capitaux pour leur permettre de financer leurs investissements. Ils suggèrent également de reconnaître à l’Association le droit d’engager des procédures judiciaires devant les tribunaux administratifs et de développer davantage la participation des citoyens au niveau infra-municipal. 

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Le chapitre X de la Constitution de 1992 est entièrement consacré à « l’autonomie et l’administration locales ». Aux termes du premier article de ce chapitre (article 119), « le droit à l’autonomie est garanti aux unités administratives territoriales de l’État qui ont été établies par la loi. Ce droit est appliqué par l’intermédiaire des conseils municipaux ».

 

Les principes constitutionnels relatifs à l’autonomie locale sont mis en œuvre par la législation et notamment par la loi sur l’autonomie locale, dont l’article 2 dispose ce qui suit : « La présente loi fixe les procédures régissant le mode de formation et les modalités de fonctionnement des institutions municipales au regard de l’application des dispositions de la Constitution de la République de Lituanie et de la Charte européenne de l’autonomie locale ; elle définit les principes de l’autonomie locale, les institutions municipales, leurs compétences et fonctions, le statut des conseillers municipaux et les fondements des activités économiques et financières des collectivités locales. »

 

En tant que traité international ratifié, la Charte prime en cas de conflit avec d’autres textes de droit interne (hormis la Constitution), y compris les lois adoptées par le Seimas et les lois constitutionnelles.

 

Comme déjà noté lors de la visite de suivi de 2011, le principe de l’autonomie locale a été développé de manière plus approfondie par la Cour constitutionnelle dans de nombreux arrêts dans lesquels elle s’est également référée à la Charte comme source d’interprétation constitutionnelle.

 

Les rapporteurs considèrent que les dispositions de l’article 2 de la Charte sont pleinement respectées en Lituanie.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

La question principale, ici, est de déterminer si, dans la situation actuelle, les communes lituaniennes règlent et gèrent effectivement, « sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Pour juger du respect ou non de cette disposition, il convient de tenir compte du caractère plutôt « subjectif » et relatif du concept de « part importante des affaires publiques », puisqu’il n’existe aucune méthode officielle ou universelle pour mesurer cette importance. Il faut donc avoir à l’esprit l’évolution historique, la culture et les traditions constitutionnelles du pays concerné.

 

Pour évaluer le respect de cette disposition, on prendra en considération à la fois des aspects législatifs et des éléments factuels.

 

En Lituanie, l’article 120 de la Constitution dispose que les collectivités locales agissent librement et en toute indépendance, « dans les limites de la compétence qui leur a été fixée par la Constitution et les lois » ; ce principe est repris par l’article 4, paragraphe 2, de la loi sur l’autonomie locale, qui fait référence à l’indépendance organique et à la libre administration des collectivités territoriales, conformément aux compétences prévues par la Constitution et par la loi. Les fonctions des communes sont de deux types – indépendantes ou déléguées par l’État – selon la liberté de décision dans leur exercice.

 

Un autre indicateur de l’« importance » ou du rôle politique et social des collectivités locales dans un pays est la part des dépenses des collectivités locales au sein du budget public national consolidé, en comparaison en particulier avec les autres pays de l’Union européenne : en Lituanie, le budget des communes (pour l’exercice de leurs compétences propres) représente 17,6 % du budget consolidé, selon les chiffres pour l’année 20171.

 

Compte tenu par ailleurs de la distinction entre compétences propres et compétences déléguées, en Lituanie, la législation et la réglementation donnent aux communes un ensemble de compétences qu’on peut qualifier d’« équitables » ou de « raisonnables » eu égard au caractère constitutionnel « unitaire » du pays, à sa superficie et à sa population. La délégation du Congrès n’a entendu de la part des élus locaux aucune plainte importante ou récurrente selon laquelle les compétences actuellement dévolues à l’échelon local seraient insuffisantes.


1https://finmin.lrv.lt/uploads/finmin/documents/files/EN_ver/Activities/Actual_Financial_Data/2017_metai_EN.pdf

 

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

En ce qui concerne l’article 3, paragraphe 2, le droit à l’autonomie locale est exercé en Lituanie par des organes élus. Aux termes de l’article 119 de la Constitution, « les membres des conseils municipaux sont élus pour quatre ans, conformément à la loi, par les citoyens de la République de Lituanie et par les autres résidents permanents d’une unité administrative, parmi les citoyens de la République de Lituanie et les autres résidents permanents d’une unité administrative », au suffrage universel, égal et direct et à bulletin secret. Les modalités d’organisation et de fonctionnement des institutions autonomes sont fixées par la loi. Pour la mise en application des lois de la République de Lituanie et des décisions du Gouvernement ou du conseil municipal, les conseils municipaux créent des organes exécutifs responsables devant eux.

 

L’article 4 de la loi sur l’autonomie locale énumère des principes fondamentaux parmi lesquels figurent la démocratie représentative, la suprématie du conseil municipal par rapport aux organes exécutifs locaux – soumis à l’obligation de rendre compte – et la responsabilité des organes exécutifs devant le conseil municipal.

 

D’après la loi sur l’élection des conseils municipaux, les conseillers municipaux sont élus pour un mandat de quatre ans au suffrage universel direct, égal et à bulletin secret. Après plus de dix ans de débats, la loi a été modifiée en 2014 pour instaurer l’élection directe des maires : désormais, tous les membres du conseil municipal, à l’exception du maire, sont élus au scrutin proportionnel, tandis que le maire est élu à la majorité absolue. Les premières élections directes des maires en Lituanie se sont tenues le 1er mars 2015. Auparavant, le maire était élu par le conseil municipal parmi les conseillers.

 

Le conseil municipal assume les tâches les plus importantes au sein de la commune : il approuve le budget, adopte des décisions relatives à la collecte des impôts ou concernant le patrimoine communal, décide de la création de personnes morales sous différentes formes (régies municipales, établissements publics, sociétés par actions), etc. Les pouvoirs du maire n’ont pas été renforcés et restent limités à la représentation de la commune et à ses fonctions en tant que président du conseil municipal. Le pouvoir exécutif est conféré au directeur de l’administration communale, un fonctionnaire nommé par le conseil sur proposition du maire, pour la durée du mandat du conseil municipal et sur la base d’un lien de confiance (politique ou personnelle). Il est subordonné au conseil municipal et responsable devant ce dernier et devant le maire.

 

Au cours de la visite de suivi, il a été indiqué aux rapporteurs que le fait que les pouvoirs des maires n’avaient pas été étendus pourrait saper le renforcement de leur autorité induit par leur élection au suffrage direct. L’instauration de l’élection directe des maires par un acte législatif soulève aussi la question de sa compatibilité avec la Constitution. En effet, ni l’institution du maire ni son élection au suffrage direct ne sont codifiées dans la Constitution ; s’agissant du statut des membres du conseil municipal, tous sont considérés comme étant sur le même pied d’égalité1.

 

En conclusion, les rapporteurs considèrent que les dispositions de l’article 3 de la Charte sont respectées en Lituanie.


29 La Cour constitutionnelle a mis en exergue cette particularité du statut constitutionnel des membres du conseil municipal dans son interprétation, entre autres, des dispositions des paragraphes 1 et 2 de l’article 119 de la Constitution (Cour constitutionnelle, arrêts du 17 février 2016 et du 24 décembre 2002).

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

L’article 4, paragraphe 1, de la Charte exige que les compétences de base des collectivités locales soient fixées par la Constitution ou par la loi.

 

En Lituanie, l’article 120, paragraphe 2, de la Constitution dispose que les collectivités locales agissent librement et en toute indépendance, « dans les limites de la compétence qui leur a été fixée par la Constitution et par les lois ». Plusieurs autres articles font référence aux compétences des collectivités locales, comme la Cour constitutionnelle l’a souligné dans son arrêt du 24 décembre 2002. La Cour cite ainsi l’article 40, paragraphe 1 (établissements d’enseignement ou de formation rattachés aux collectivités locales), l’article 41, paragraphe 2 (qui cite notamment les établissements rattachés aux collectivités locales, qu’ils soient d’enseignement général, professionnel ou supérieur), l’article 119, paragraphe 4 (qui prévoit que pour la mise en application des lois de la République de Lituanie et des décisions du Gouvernement ou du conseil municipal, les conseils municipaux créent des organes exécutifs responsables devant eux), l’article 121, paragraphe 1 (les collectivités locales élaborent et approuvent leur budget), l’article 121, paragraphe 2 (les conseils municipaux ont le droit, dans les limites et selon la procédure établies par la loi, de fixer les taxes locales et peuvent prévoir des impôts et des redevances dont les recettes seront imputées sur leur propre budget), et l’article 122 (les conseils municipaux ont le droit de saisir la justice en cas d’atteinte à leurs droits).

 

La loi sur l’autonomie locale (article 5) répartit les compétences des collectivités locales en deux grandes catégories : les compétences propres et les compétences déléguées. Elle décrit en détail ces fonctions en énumérant 44 compétences propres et 38 compétences déléguées. Des fonctions supplémentaires leur ont été attribuées ou déléguées par d’autres lois.

 

Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, de la Charte, « les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité ». À cet égard, l’article 6, n. 44 de la loi sur l’autonomie locale contient une « clause générale de compétence résiduelle » se référant à d’autres missions non assignées à des institutions publiques, considérées comme des compétences propres.

 

L’article 4, paragraphe 3, de la Charte énonce le principe général de subsidiarité. Il établit que « l’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie. »

 

La Recommandation 321 (2012) invitait les autorités lituaniennes à « modifier l’article 4 de la loi sur l’autonomie locale en vigueur, de manière à reconnaître expressément le principe de subsidiarité dans le domaine de l’autonomie locale en tant que l’un de ses principes directeurs ».

 

Bien que le principe de subsidiarité ait été inscrit dans la loi en 2016 (article 4, paragraphe 14, de la loi sur l’autonomie locale), les collectivités locales se plaignent toujours de ce qu’il n’est pas appliqué dans la pratique. La protection des droits de l’enfance a été citée en exemple. Cette compétence (précédemment déléguée aux collectivités locales) sera centralisée à compter de juin 2018 : tous les services de protection de l’enfance qui fonctionnent actuellement dans les collectivités locales ne feront plus partie des structures municipales et seront placés sous l’autorité du ministère de la Sécurité sociale et du Travail. Les collectivités locales estiment que la centralisation de cette fonction contrevient au principe de subsidiarité et que l’on peut s’interroger sur la question de savoir si cela améliorera le bien-être des enfants et de leurs familles.

 

La Recommandation 321 (2012) soulignait aussi que « les compétences des communes ont été réduites dans certains domaines (aménagement du territoire, construction, propriété foncière), ce qui les a reléguées au rang d’organes d’exécution plutôt que de décision dans ces domaines de compétences, et aucun compromis n’a été trouvé pour étendre les droits des communes en matière de gestion des biens de l’État situés dans les collectivités urbaines et rurales, et pour donner aux élus une part de responsabilité dans la politique d’aménagement de leur territoire ». Elle invitait les autorités lituaniennes à « envisager d’étendre les droits des communes en matière de gestion des biens de l’État situés dans les collectivités urbaines et rurales, et de donner aux élus une part de responsabilité dans la politique d’aménagement de leur territoire ».

 

Selon l’Association des pouvoirs locaux de Lituanie (ALAL), la recommandation n’a pas été pleinement mise en œuvre. Une modification a été apportée à la loi sur l’autonomie locale pour autoriser le maire à modifier les principales qualifications et utilisations des sols (article 20, paragraphe 2, n. 20). Cependant, le Code foncier et les dispositions réglementaires prévoient toujours que de telles décisions relèvent de la compétence du directeur de l’administration.

 

Il a été indiqué à la délégation qu’aucune avancée importante n’avait été accomplie en vue d’octroyer aux collectivités locales davantage de droits leur permettant de disposer des terrains de l’État, bien que des dispositions en ce sens figurent dans le programme du gouvernement actuel et dans un projet d’amendement au Code foncier déposé au Seimas, prévoyant le transfert aux communes de la fonction d’organiser la création et la reconfiguration des parcelles en zones rurales, fonction jusqu’à présent assurée par le Service foncier national. La loi sur les forêts a été modifiée en 2017 afin de transférer aux communes certaines fonctions de l’État en la matière – notamment des activités de contrôle, de protection et de gestion du domaine forestier de l’État – dans le but d’ouvrir ces espaces au public pour la pratique d’activités de loisirs. Le législateur a ainsi éliminé les obstacles juridiques qui empêchaient les communes de prendre l’initiative et d’assumer la gestion des forêts périurbaines.

 

L’ALAL et les représentants des collectivités locales ont indiqué à la délégation qu’il est selon eux essentiel de veiller à ce que les fonctions de planification et d’utilisation des ressources foncières appartenant à l’État soient transférées du Service foncier national aux communes dans les meilleurs délais. Ils estiment en effet que c’est la seule façon de créer un environnement propice aux investissements et de favoriser le développement du territoire. Les autorités nationales ont souligné que la situation actuelle devait être considérée comme étant transitoire, car le processus de restitution des terres à leurs anciens propriétaires ou à leurs héritiers n’était pas achevé. Le principal problème des communes, selon le ministère de l’Intérieur, est la durée de la procédure lorsqu’elles se proposent de louer le sol à des investisseurs privés. Il faut compter en effet jusqu’à huit mois. Le gouvernement s’emploie actuellement à accélérer la procédure afin qu’elle ne dépasse pas six semaines.

 

Sur d’autres questions, les compétences des collectivités locales ont été renforcées. En vertu de la loi sur l’aide sociale en espèces, les communes disposent désormais de compétences propres en la matière, et des ressources financières suffisantes leur ont été allouées. D’après l’ALAL, cette réforme a été une vraie réussite. 124. L’article 4, paragraphe 4, soulève le problème du chevauchement des responsabilités. Dans un souci de clarification, il dispose que « les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi ». L’article 4, paragraphe 5, fait référence à la délégation des pouvoirs et prévoit que les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales.

 

Lors des rencontres avec la délégation, les représentants des collectivités locales et de leur association ont souligné que la réglementation limite souvent le droit de libre administration des collectivités locales et que, dans plusieurs domaines, elles ne jouissent d’aucune latitude dans l’exercice des compétences déléguées. Une description trop détaillée des compétences propres implique que les communes n’ont pas la faculté de les exercer à leur guise, en tenant compte des conditions locales autant que possible. En conséquence, les communes ne disposent pas des moyens financiers et humains nécessaires pour respecter les exigences administratives inutilement lourdes établies par le pouvoir central.

 

Parmi les exemples présentés figure l’attribution aux communes de l’organisation de l’approvisionnement en chauffage et eau chaude. Cependant, leur compétence de gestion de ce secteur est devenue purement formelle, dans la mesure où la décision finale concernant les prix du chauffage et de l’eau chaude est prise par la VKEKK (commission nationale chargée de la régulation du secteur de l’énergie). Un autre exemple a trait à la compétence des communes en matière de collecte et de traitement des déchets et des emballages municipaux. D’après l’ALAL, le cadre juridique actuel est si détaillé que sa mise en œuvre requiert des fonds additionnels. Depuis l’arrêté ministériel no 711 relatif au traitement des déchets municipaux, entré en vigueur le 20 avril 2017, le financement du traitement des déchets municipaux est assuré par un système dual. Le calcul des paiements dans le cadre de ce système soulève des difficultés supplémentaires dans la mesure où cela nécessite de mobiliser davantage de moyens humains et financiers.

 

La délégation a aussi eu connaissance d’une nouvelle réglementation des services publics qui fait obligation aux communes d’obtenir une autorisation du Conseil de la concurrence avant qu’une personne morale placée sous leur contrôle ne puisse entreprendre une activité économique. Cette disposition pose problème du point de vue du droit des collectivités locales de choisir la manière la plus appropriée d’organiser un service public, étant donné la très large définition d’une activité économique retenue par la loi relative à la concurrence. Pour éviter ce risque, un projet d’amendement a été déposé au Seimas afin de préciser les activités des communes pouvant être considérées comme des activités économiques et de permettre à une commune, sans en faire une obligation, de demander l’avis du Conseil de la concurrence pour qu’il puisse apprécier à l’avance si la décision envisagée constitue ou non une restriction de la concurrence.

 

Lors de la procédure de consultation, le Seimas a souligné que la réglementation en vigueur depuis le 1er juillet 2017, en vertu de laquelle l’offre d’un service public est considérée comme une activité économique, signifie que la commune, avant de confier l’exercice d’une nouvelle activité économique à une personne morale relevant de son autorité (que cette personne morale existe déjà ou soit créée pour l’occasion), doit obtenir une autorisation du Conseil de la concurrence. Le Seimas a aussi conclu que cette disposition limite le droit des communes de choisir la méthode d’organisation la plus appropriée pour l’offre des services publics.

 

Compte tenu des plaintes exprimées par les collectivités locales, les rapporteurs considèrent que les nombreuses ingérences des autorités de l’État dans les compétences propres des communes portent atteinte au principe d’attribution de compétences pleines et entières aux collectivités locales.

 

Enfin, l’article 4, paragraphe 6, de la Charte dispose que « les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ».

 

En Lituanie, les communes ont le droit, par elles-mêmes ou par l’intermédiaire de l’Association des pouvoirs locaux, de concourir à l’élaboration des lois et autres textes juridiques régissant l’autonomie locale ou déterminant les fonctions dévolues aux communes et de soumettre leurs propositions et observations sur les projets. D’après l’ALAL, 60 ou 70 % de leurs commentaires sont repris dans les actes législatifs et réglementaires. Néanmoins, elle déplore les délais fixés par l’arrêté ministériel relatif à la coordination entre institutions, qui souvent ne laissent pas le temps à l’association de formuler convenablement la position des communes.

 

À la suite du renouvellement de l’accord conclu entre le Gouvernement de la République de Lituanie et l’ALAL sur les activités de la commission bilatérale (laquelle regroupe le gouvernement et l’association pour chercher à concilier les intérêts concurrents de l’État et des communes), le nombre des membres de la commission a été porté de trois à quatre personnes pour chacune des parties.

 

Au Seimas, les rapporteurs ont été informés que la commission de l’administration d’État et des collectivités locales coopère activement avec l’ALAL sous différentes formes, notamment en mettant en place des groupes consultatifs ou des groupes de travail interinstitutionnels (par exemple, sur la réforme du système de protection des droits de l’enfance).

 

Même si les modalités de consultation pourraient encore être améliorées et assouplies, les rapporteurs considèrent que l’article 4, paragraphe 6, est respecté en Lituanie.

 

En conclusion, les rapporteurs considèrent que les dispositions de l’article 4, paragraphes 1, 2 et 6, sont respectées. En revanche, ils estiment que la situation actuelle de la Lituanie, en droit et en pratique, n’est pas entièrement conforme à l’article 4, paragraphes 3, 4 et 5.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

Le but de cette disposition est de poser une obligation de consultation des communes intéressées en cas de modification de leurs limites territoriales.

 

En Lituanie, la loi sur les unités administratives territoriales et leur découpage prévoit une procédure rigoureuse pour la création de nouvelles communes et toute modification du territoire communal, dont une consultation des habitants et des conseils municipaux concernés. Il y a lieu de mentionner les conditions requises pour la création d’une nouvelle commune énoncées à l’article 7 de la loi précitée : plus de la moitié des habitants de la commune ayant le droit de participer à la consultation doivent le faire et plus de la moitié de ceux ayant participé doivent voter pour.

 

La Cour constitutionnelle a appliqué cette disposition dans son arrêt du 28 juin 2001, cité dans le rapport précédent. La Cour avait alors estimé que le gouvernement avait méconnu ces dispositions législatives, le ministère de la Réforme de l’administration publique et des Affaires municipales ayant omis de saisir les conseils municipaux d’une demande concernant la modification des limites territoriales (et n’ayant reçu aucune proposition en ce sens de leur part). Il n’avait pas plus organisé l’enquête publique auprès des habitants conformément à la procédure fixée par le gouvernement.

 

Durant cette visite, les rapporteurs n’ont recueilli aucune plainte de la part des représentants des communes et de l’ALAL concernant la protection des limites territoriales des collectivités locales. Aucune modification des limites communales n’est intervenue après la dernière visite de suivi. 

 

Les rapporteurs considèrent que les dispositions de l’article 5 de la Charte sont pleinement satisfaites en Lituanie.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

L’article 6, paragraphe 1, de la Charte prévoit que les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter.

 

Les collectivités locales lituaniennes jouissent d’une indépendance relativement importante en ce qui concerne leur organisation. À cet égard, aux termes de l’article 16 de la loi sur l’autonomie locale, le conseil municipal est compétent pour : « 6) la mise en place de commissions, municipales ou autres, et la création d’autres unités nécessaires pour l’organisation de l’activité municipale ou de toute autre commission prévue par la loi, ainsi que pour l’approbation de leurs règlements ; […] 10) l’approbation de la structure de l’administration municipale, la prise de décision concernant la création de postes de fonctionnaires recrutés sur la base d’une relation de confiance politique (personnelle) avec le maire, la fixation de leur nombre et la formation du secrétariat du conseil municipal, sur recommandation du maire ; […] 13) la prise de décisions concernant la création ou la suppression de circonscriptions administratives et la détermination de leur nombre, l’attribution d’un nom à ces circonscriptions ou la modification de leur nom et la délimitation de leur périmètre, ainsi que la délimitation du ressort territorial des circonscriptions ou sa modification, après avoir pris en considération l’opinion des habitants ; 14) l’approbation de divisions (groupements) au sein d’une ou plusieurs parties d’une commune pour former des conseils de quartier, sur recommandation du directeur de l’administration municipale. »

 

En outre, aux termes de l’article 30, « la structure de l’administration municipale, la régulation de l’activité et la masse salariale, le nombre maximum autorisé de postes de fonctionnaires et d’agents contractuels rémunérés sur le budget municipal sont, sur proposition du directeur de l’administration municipale et recommandation du maire, approuvés et modifiés par le conseil municipal, et les postes sont approuvés par le directeur de l’administration municipale ».

 

En ce qui concerne l’article 6, paragraphe 2, de la Charte, le statut du personnel des collectivités locales est le même que celui d’autres fonctionnaires et agents contractuels. Il est régi par la loi sur la fonction publique et par le Code du travail. En vertu de la loi sur l’autonomie locale, l’approbation de la structure de l’administration municipale, des règlements et de la masse salariale, de même que la création du plus grande nombre possible de postes de fonctionnaires et d’agents contractuels dans l’administration municipale, sur proposition du directeur de l’administration municipale et recommandation du maire, relève de la compétence exclusive du conseil municipal. La rémunération des agents dépend en partie du nombre d’habitants de la commune.

 

Durant la visite, la délégation n’a recueilli aucune plainte de la part des représentants des communes concernant d’éventuels problèmes pour procéder à des recrutements de qualité. Selon les informations reçues, les salaires de la fonction publique territoriale seraient pourtant inférieurs de 20 % à ceux de la fonction publique de l’État.

 

Les rapporteurs considèrent que le système lituanien actuel répond aux exigences de l’article 6 de la Charte.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Voir réponse indiquée à l'article 6.1

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

L’article 7, paragraphe 1, vise à assurer le libre exercice de leur mandat par les élus locaux. Cet article ne soulève pas de préoccupation particulière en Lituanie, où le processus démocratique à l’échelon local est pleinement garanti.

 

L’article 7, paragraphe 2, fait référence à une compensation financière adéquate des élus locaux. Pour les conseillers municipaux, l’article 26 de la loi sur l’autonomie locale prévoit que leur rémunération est calculée par référence au montant du salaire mensuel moyen en prenant en considération la durée de travail effective, laquelle est établie conformément à la procédure fixée dans la charte de déontologie de l’élu local. Le montant des indemnités pour l’exercice des fonctions de conseiller municipal est fixé par le conseil municipal. Pour ce qui est du maire et de l’adjoint au maire, leurs salaires sont approuvés par le conseil municipal sur la base des coefficients prévus par la loi (article 19, paragraphe 8).

 

Lors des réunions avec les élus locaux, la délégation a été informée que leur statut est satisfaisant mais que les indemnités sont faibles. Normalement, les conseillers ne reçoivent une compensation que pour les frais liés à leur activité en tant que conseillers ; seuls le maire et l’adjoint au maire touchent un salaire.

 

En ce qui concerne l’article 7, paragraphe 3, en vertu duquel « les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux », les incompatibilités sont déterminées par l’article 91 de la loi relative à l’élection des conseils municipaux.

 

Aux termes de cet article, « le mandat de conseiller municipal est incompatible avec les fonctions de Président de la République, parlementaire (membre du Seimas) ou représentant au Parlement européen, membre du gouvernement, directeur d’un établissement public ou d’une agence sous tutelle d’un ministère dont l’activité est en rapport avec la supervision et le contrôle des actes des collectivités locales, représentant du gouvernement dans un comté, vérificateur général et vérificateur adjoint ». Le mandat de conseiller municipal est en outre incompatible avec l’exercice de plusieurs fonctions au sein de la commune (la fonction de directeur de l’administration de la commune concernée par exemple).

 

Les rapporteurs considèrent que les dispositions de l’article 7 de la Charte sont satisfaites en Lituanie.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

L’article 8 de la Charte porte sur le contrôle des collectivités locales. Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne peut viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Un contrôle d’opportunité peut toutefois être exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales. Une autre exigence importante découle des dispositions de la Charte : la loi doit déterminer précisément quelles autorités administratives sont habilitées à exercer le contrôle de légalité sur les communes.

 

Conformément aux dispositions de la Charte, en Lituanie les règles régissant le contrôle du pouvoir central sur les collectivités locales et les compétences des autorités centrales concernées sont définies par la Constitution et par la loi.

 

Aux termes de l’article 123 de la Constitution, « des représentants nommés par le Gouvernement contrôlent le respect de la Constitution et des lois et l’exécution des décisions du Gouvernement par les collectivités locales. Les compétences du représentant du Gouvernement et les procédures relatives à leur exercice sont fixées par la loi. Dans les cas et selon la procédure prévue par la loi, le Seimas peut instaurer momentanément l’administration directe sur le territoire d’une collectivité locale ».

 

Selon les dispositions de la loi relative au contrôle administratif des collectivités locales, ce contrôle est exercé par le représentant du gouvernement dans chaque comté. Celui-ci vérifie la conformité des actes pris par les instances administratives municipales (qu’elles soient ou non collégiales) à la loi et aux arrêtés ministériels et autres actes juridiques en rapport avec l’application des lois adoptés par des organes de l’État central.

 

Selon les dispositions de l’article 5 de la loi précitée, si un représentant du gouvernement établit qu’un acte juridique adopté par une instance administrative municipale n’est pas conforme aux lois ou aux décisions gouvernementales, il propose à l’instance concernée, en déposant une motion motivée, d’envisager de modifier ou abroger l’acte en question. Le représentant du gouvernement doit être informé de la décision prise dans les 10 jours suivant son adoption. Il dispose d’un délai de 10 jours à compter de la date de réception d’une notification de refus (si, après examen de la motion déposée par le représentant du gouvernement, l’instance administrative municipale refuse de modifier ou d’abroger l’acte) pour former un recours contre l’acte litigieux.

 

Si un représentant du gouvernement établit qu’une instance administrative municipale a omis de mettre des lois en application ou d’exécuter les décisions du gouvernement, il adresse à l’instance concernée une demande écrite lui enjoignant de prendre, de façon immédiate, des mesures pour appliquer la loi ou exécuter les décisions du gouvernement. Le représentant du gouvernement doit être informé de la décision prise dans les 10 jours suivant son adoption. Il dispose d’un délai de 10 jours à compter de la date de réception d’une notification de refus (si, après examen de la demande déposée par le représentant du gouvernement, l’instance administrative municipale refuse d’y donner suite) pour former un recours contre l’omission d’action de l’instance concernée.

 

Dans le cadre du contrôle approfondi de projets d’actes élaborés par des instances administratives municipales à caractère collégial, le représentant du gouvernement peut examiner des projets soumis pour adoption à des instances administratives municipales à caractère collégial. Il peut aussi assister aux réunions de ces instances et, le cas échéant, informer les conseillers municipaux de ce que les projets en cours d’examen ne respectent pas la loi ou les décisions du gouvernement.

 

Conformément aux dispositions de la loi sur l’autonomie locale, le contrôleur municipal (service municipal de contrôle et d’audit) assure la conduite de l’audit externe de la commune. Dans l’exercice de sa mission, il observe les dispositions de la loi précitée et d’autres lois, les exigences de l’État en matière d’audit, les méthodologies d’audit du Bureau national d’audit [la Cour des comptes lituanienne] et les dispositions d’autres actes législatifs.

 

Le Bureau national d’audit vérifie l’emploi des fonds publics alloués aux budgets municipaux. Il contrôle la mise en œuvre des budgets municipaux ainsi que la gestion, l’utilisation et la cession de biens municipaux selon le champ de l’audit.

 

Durant cette visite, les rapporteurs n’ont recueilli aucune plainte de la part des représentants des communes et de l’ALAL concernant le contrôle de l’État et le Bureau national d’audit.

 

Dans ses observations écrites, l’ALAL a souligné que le ministère de l’Intérieur avait rédigé une nouvelle version de la loi relative au contrôle administratif des collectivités locales afin de changer le statut légal des représentants du gouvernement et de limiter leur nombre à cinq (soit un pour deux comtés). L’association des pouvoirs locaux a exprimé des préoccupations à cet égard. Elle craint en particulier que cette réduction du nombre de représentants du gouvernement n’ait pour corollaire une moindre surveillance du travail législatif. L’ALAL estime qu’un contrôle en amont des projets de textes législatifs réduit le risque de décisions contraires à la Constitution, à la loi ou aux arrêtés ministériels.

 

En conclusion, les rapporteurs considèrent que la Lituanie respecte l’article 8 de la Charte.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

En ce qui concerne l’article 9, paragraphe 8, l’accès des collectivités locales au marché national des capitaux afin de financer leurs dépenses d’investissement est loin d’être chose facile en Lituanie.

 

La principale préoccupation des collectivités locales lituaniennes a trait à la loi constitutionnelle relative à la mise en œuvre du pacte budgétaire européen, dont les dispositions de l’article 4, en vigueur depuis 2016, ont considérablement restreint la capacité d’endettement net annuel de 57 collectivités sur 60. L’ALAL avait demandé au gouvernement central d’aborder le problème sousjacent qui se pose pour les finances locales et d’augmenter fortement, en 2016, les possibilités de recours à l’emprunt de 57 collectivités locales. Celles-ci ont été réduites à plusieurs reprises et l’emprunt ne représente plus que 1,5 % des ressources budgétaires.

 

Depuis 2017, le montant de l’endettement net annuel de 57 collectivités ne doit pas donner lieu à un taux positif, c.-à-d. que leur encours de dette ne peut s’accroître sur l’année ; elles ont le droit d’emprunter une somme n’excédant pas ce qu’elles remboursent au titre des dettes anciennes.

 

Depuis 2018, la menace s’est matérialisée et les trois plus grandes collectivités – les villes de Vilnius, Kaunas et KlaipÄ—da – sont désormais tenues de respecter les dispositions susmentionnées relatives à la limitation des emprunts, en application de l’article 13.1.2 de la loi portant approbation des indicateurs financiers des budgets 2018 de l’État et des communes et de l’article 4.2. de la loi constitutionnelle relative à la mise en œuvre du pacte budgétaire européen.

 

Selon l’ALAL, ces dispositions compromettent la capacité des collectivités à mener à bien une partie des projets d’investissement prévus dans le cadre du Programme opérationnel 2014-2020 pour la mise en œuvre des fonds d’investissement européens, d’autres programmes internationaux et du programme national d’investissement. En effet, l’une des conditions fixées par l’Etat pour la réalisation de la plupart de ces projets est que les collectivités doivent y contribuer avec leurs ressources propres, qui sont essentiellement des fonds empruntés.

 

En conclusion, les rapporteurs considèrent que les dispositions de l’article 9, paragraphes 3, 4, 5, 6 et 7 sont satisfaites en Lituanie. En revanche, ils estiment que la situation actuelle de la Lituanie, en droit et en pratique, n’est pas conforme à l’article 9, paragraphes 1, 2 et 8.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

En ce qui concerne l’article 9, paragraphe 7 de la Charte, un certain nombre de subventions sont octroyées pour des projets spécifiques. Des crédits du budget de l’État sont notamment ouverts au titre des projets d’investissement des communes qui s’inscrivent dans le cadre du programme national d’investissement et alloués sous forme de subventions spéciales ou ciblées. Une partie des projets d’investissement des communes sont également financés par les fonds structurels européens et d’autres instruments financiers, sur le fondement d’instruments juridiques, mais ces subventions ne représentent pas une part importante des ressources financières des collectivités locales et ne semblent pas poser problème pour leur autonomie. 

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

L’article 9, paragraphe 6, de la Charte relatif à la consultation des collectivités locales sur les modalités d’attribution des ressources redistribuées doit être considéré comme étant respecté.

 

En vertu de l’article 11 de la loi sur la méthode de détermination des ressources budgétaires locales, le gouvernement et l’ALAL examinent les projets d’indicateurs financiers des budgets de l’État et des communes approuvés par le Seimas ainsi que les statistiques primaires d’autres indicateurs conformément à la procédure approuvée par le gouvernement.

 

Les rapporteurs n’ont recueilli aucune plainte à cet égard. Ils ont été informés que, dans la pratique, chaque année en septembre-octobre, au moment de l’élaboration du projet de loi de finances pour l’exercice suivant, des consultations ont lieu entre le ministère des Finances (services chargés de l’élaboration de la loi portant approbation des indicateurs financiers des budgets de l’État et des communes) et l’ALAL. En cas de désaccord ou de circonstances nouvelles, l’Association des pouvoirs locaux de Lituanie peut soumettre ses propositions lorsque le gouvernement se réunit pour examiner le projet. Elle a également la possibilité de soumettre et défendre des propositions lorsque ledit projet est examiné par les commissions parlementaires et par le Seimas. 

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

L’article 9, paragraphe 5, traite de la protection des collectivités locales financièrement plus faibles grâce à la péréquation.

 

En Lituanie, la loi sur la méthode de détermination des ressources budgétaires locales prévoit la péréquation de l’impôt sur le revenu des personnes physiques1. Conformément à la procédure prévue par la loi, une partie des recettes de l’impôt sur le revenu des ménages des communes dont les ressources estimées pour l’exercice budgétaire suivant sont supérieures à la moyenne est portée au crédit du « fonds de péréquation ». En 2018, il y avait cinq collectivités donatrices : la Ville de Vilnius, la Ville de Kaunas, la Ville de KlaipÄ—da et les communes de Neringa et Visaginas.

 

Ces fonds sont répartis comme suit :

1. péréquation de l’impôt sur le revenu des ménages au profit des communes pour lesquelles les recettes de cet impôt sont inférieures à la moyenne nationale (des fonds supplémentaires leur sont alloués afin que les recettes totales issues de l’impôt sur le revenu atteignent 90 % de la moyenne nationale) ;

2. compensation des différences dans la composition des dépenses au profit des communes, en tenant compte de leurs indicateurs démographiques, sociaux et autres (nombres d’enfants, d’enfants d’âge scolaire, de retraités, superficie du territoire, etc.) et de l’importance relative de ces indicateurs. Toutes les communes, y compris les communes donatrices, peuvent bénéficier des fonds alloués à ce titre. Selon les chiffres communiqués par le ministère des Finances, la Ville de Vilnius s’est ainsi vu attribuer une enveloppe de 20,8 millions EUR en 2018. 


1 Dans un arrêt rendu le 11 juin 2015, la Cour constitutionnelle a déclaré contraires à la Constitution plusieurs dispositions de la loi sur la méthode de détermination des ressources budgétaires locales. Pour mettre en application la décision de la Cour constitutionnelle, le Seimas a adopté fin 2015 un amendement à cette loi qui, depuis 2016, affecte des fonds aux collectivités donatrices, ainsi qu’à d’autres collectivités, pour compenser les différences dans la structure des dépenses locales.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Aux termes de l’article 9, paragraphe 3, une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux.

 

Selon l’ALAL, la proportion des recettes fiscales que les collectivités locales sont autorisées à réglementer représente moins de 10 % de la structure des ressources locales. L’association demande l’allocation aux collectivités des recettes de taxes qui sont actuellement uniquement imputées sur le budget de l’État :

a. la taxe foncière sur les biens immobiliers de luxe due par les personnes physiques – la valeur seuil au-delà de laquelle l’immobilier résidentiel (non commercial) est imposée étant fixée à 220 000 euros ;

b. une part des recettes de l’impôt sur les sociétés.

 

Bien qu’une amélioration des ressources financières issues des redevances et impôts locaux serait bienvenue, compte tenu du niveau actuel des impôts locaux, auxquels s’ajoutent les produits de la location de terres propriété de l’État et de plans d’eau du Fonds national des eaux intérieures et les produits de la vente de biens et services, les rapporteurs considèrent que l’article 9, paragraphe 3, est néanmoins respecté.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.

Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, de la Charte, les collectivités locales ont droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences. L’autonomie financière est un aspect essentiel du principe de l’autonomie locale. Elle est également essentielle pour l’exercice d’un large éventail de responsabilités dans le domaine des affaires publiques locales. Ces aspects se cumulent entre eux, ce qui signifie que toutes les conditions énoncées dans l’article 9, paragraphe 1, de la Charte doivent être réunies. Un autre principe fondamental, énoncé à l’article 9, paragraphe 2, suppose que les collectivités locales disposent de ressources financières suffisantes proportionnées aux compétences qui leur sont confiées par la loi.

 

En Lituanie, les collectivités locales peuvent disposer d’une part importante des ressources financières. La loi leur accorde le droit d’employer librement plus de 60 % de la trésorerie accumulée pour l’exercice des compétences propres qui leur sont attribuées par la loi. Près de 40 % de leurs ressources financières sont des subventions ou dotations spéciales (ciblées) octroyées au titre des compétences déléguées par l’État (780 millions d’euros alloués en 2018 par exemple) ou de projets d’investissement des communes financés dans le cadre du programme national d’investissement (160 millions d’euros alloués en 2018 par exemple). En outre, tant le montant total des ressources financières des budgets municipaux que le montant des ressources dont les collectivités locales lituaniennes peuvent librement disposer enregistrent une tendance à la hausse depuis 2013.

 

L’ALAL a souligné les quelques avancées obtenues ces dernières années.

 

Depuis 2015, à la demande de l’ALAL, le gouvernement central a rétabli la procédure de calcul de la part de l’impôt sur le revenu des ménages revenant aux collectivités locales qui était en vigueur jusqu’en 2011. Ainsi, la hausse estimée des recettes provenant de l’impôt sur le revenu des ménages (liée à la croissance économique naturelle) est de nouveau partagée entre le budget de l’État et les budgets locaux. Depuis 2016, le montant estimatif de la croissance des recettes propres, s’il dépasse 21 % du budget d’une commune, n’est plus déduit en faveur des recettes du budget de l’État ni plafonné.

 

Pour la première fois depuis la crise économique, les budgets de 38 communes ont connu une hausse réelle en 2018 – à conditions comparables – grâce à la mise en œuvre d’une décision réclamée à maintes reprises par l’association des pouvoirs locaux : l’amendement à la loi sur la méthode de détermination des recettes budgétaires locales adopté par le Seimas le 5 décembre 2017 a introduit une innovation qui prévoit l’abandon de la dotation globale prélevée sur le budget de l’État et l’octroi du même montant que celui de la subvention globale prévue pour les 38 communes en 2017 au titre de l’impôt sur le revenu, en tant que source régulière de recettes. Jusqu’alors, ces 38 collectivités subissaient une minoration de leur dotation globale, calculée en fonction de la hausse attendue de leurs recettes fiscales. Autrement dit, les budgets de la plupart des communes concernées étaient de fait « gelés » au niveau de 2009 et elles se trouvaient privées de toute possibilité d’augmenter leurs ressources. Lors de la procédure de consultation, le ministère des Finances a affirmé que la projection des recettes budgétaires municipales destinées aux fonctions indépendantes pour 2018 était supérieure de 18,3 %, soit 256,6 millions EUR, au chiffre de 2017. Les besoins en dotations pour le financement des compétences de l’État, dont la législation prévoit qu’elles sont transférées de l’État aux communes, sont calculés d’après les méthodes approuvées par les autorités et organes publics. Les dotations destinées au financement des compétences de l’État (transférées par le gouvernement aux communes) doivent être conformes aux méthodes de calcul approuvées par les autorités et organes publics. Il est à noter qu’en 2018 le montant approuvé pour le financement des fonctions déléguées est supérieur de 6,7 %, soit 9,3 millions EUR, au montant pour 2017. Si le Seimas ou le gouvernement adopte au cours de l’exercice budgétaire, ou prévoit d’adopter au cours de l’année suivante, des décisions entraînant une modification des recettes et dépenses budgétaires des communes, cette modification, tant pour les dépenses que pour les recettes, doit être compensée. Cette obligation est prévue à la fois par la loi sur l’autonomie locale et la loi sur la méthode de détermination des recettes budgétaires des communes.

 

Néanmoins, l’ALAL a exprimé de nombreuses inquiétudes concernant le financement par l’État de la plupart des fonctions attribuées par l’État aux collectivités (dotations spéciales / ciblées). Les montants versés sont insuffisants au regard des besoins de financement induits par l’exercice des compétences. Durant la visite de suivi, tous les élus locaux rencontrés par la délégation ont fait part de cette préoccupation. À ces ressources limitées s’ajoute la limitation des emprunts des collectivités locales prévue par la loi constitutionnelle relative au pacte budgétaire. Dès lors, les collectivités n’ont pas les moyens d’agir de façon autonome et de développer leurs projets d’investissement.

 

La Recommandation 321 (2012) avait attiré l’attention sur le fait que « les communes ne disposent pas de ressources suffisantes pour assurer les services relevant de leur responsabilité́ (situation aÌ€ laquelle s’ajoutent la crise économique et les tâches supplémentaires que la suppression de l’administration des comtés fait peser sur les collectivités locales) ; de plus, les capacités d’emprunt des communes sont restreintes ». Les autorités lituaniennes avaient été invitées à « garantir l’allocation de ressources suffisantes aux collectivités locales, en respectant le principe selon lequel les ressources doivent correspondre aux fonctions et responsabilités confiées à l’échelon local ».

 

Les rapporteurs estiment que malgré l’amélioration des recettes des collectivités locales ces dernières années, leurs ressources financières ne sauraient être considérées comme suffisantes (article 9, paragraphe 1) et proportionnelles aux compétences qui leur sont attribuées (article 9, paragraphe 2). 

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

L’article 9, paragraphe 4, traite de la nécessité de veiller à ce que les ressources dont disposent les collectivités locales soient de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences. 

 

En Lituanie, la principale source de revenus des collectivités est l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Néanmoins, les subventions et dotations de l’État constituent également d’importantes sources de recettes, notamment pour les compétences déléguées. Les collectivités disposent de recettes propres provenant de plusieurs impôts fixés par la commune ou assignés au budget municipal par la loi (taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, impôts sur le patrimoine, redevances pour services rendus, taxes et redevances locales, etc.) et d’autres recettes non fiscales (amendes, loyers ou recettes des établissements publics locaux par exemple). Ces ressources sont d’une nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences, conformément à l’article 9, paragraphe 4, de la Charte. 

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

L’article 10 de la Charte couvre la coopération entre les collectivités locales et leur droit de s’associer, au niveau national ou international.

 

La Lituanie ne possède pas de tradition de coopération intercommunale et n’a mis en place aucune stratégie ou arrangement organisationnel spécifique pour le développement de ce type de coopération1. L’article 5 de la loi sur l’autonomie locale prévoit qu’une collectivité locale a la possibilité de conclure des contrats avec d’autres collectivités pour la réalisation d’activités conjointes, ou de déléguer, par contrat, l’exécution de missions de service public administratif à une autre collectivité en vertu d’une décision prise d’un commun accord par les conseils municipaux. L’article 16, relatif aux compétences du conseil municipal, habilite le conseil à prendre des décisions concernant l’adhésion à un syndicat de communes, la coopération avec des collectivités étrangères ou l’adhésion à des organisations internationales de collectivités locales.

 

Dès les premières années de la restauration de l’indépendance de la Lituanie, le Gouvernement lituanien a choisi la voie de la consolidation territoriale : la grande taille des communes contribue à expliquer le caractère limité des pratiques de coopération. Par la suite, l’accent a été mis sur les conseils régionaux de développement, considérés comme un outil au service de la coopération. La coopération intercommunale est possible, mais elle reste très limitée et manque de ressources matérielles. La coopération est fondamentalement informelle et volontaire et sa seule raison d’être est l’efficience économique. Elle est mise en œuvre sous forme d’accords ad hoc et les projets sont principalement financés par des fonds européens.

 

Au cours de la visite de suivi, la délégation a été informée de plusieurs projets de coopération (essentiellement des projets d’investissement et d’infrastructures). Une bonne coopération en matière de transport est en place entre la Ville de KlaipÄ—da et les communes voisines, de même qu’entre la Ville de Kaunas et le district de Kaunas. Dans la région de Vilnius, en revanche, ce type de coopération s’avère plus compliqué. Un projet pilote est sur le point d’être lancé.

 

Le deuxième paragraphe de l’article 10 de la Charte est aussi pleinement respecté en Lituanie, puisque les collectivités locales ont le droit de créer des associations pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs. La loi sur le règlement de l’Association des pouvoirs locaux de Lituanie a institué l’ALAL en association nationale représentant « les intérêts communs de ses membres (les collectivités locales) dans toutes les institutions de l’État et du gouvernement ». Enregistrée en tant qu’organisation à but non lucratif, l’ALAL semble être une entité active dont le droit de représenter l’ensemble des 60 communes lituaniennes est respecté par le gouvernement et par le Seimas.

 

La Lituanie a signé et ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et son protocole additionnel. Ces instruments, combinés avec l’article 10, paragraphe 3, de la Charte, lequel est pleinement applicable en Lituanie, constituent une base légale et politique solide pour la coopération transfrontalière des collectivités locales lituaniennes.

 

De fait, beaucoup de collectivités ont mis en place de multiples partenariats, accords et jumelages avec des villes et communes d’autres pays. Ces initiatives impliquent fréquemment une coopération transfrontalière avec des collectivités territoriales voisines situées en Pologne, Russie, Lettonie ou au Bélarus. L’ALAL représente les intérêts de ses membres dans le cadre de ses relations avec des collectivités locales étrangères et avec les organisations internationales. L’une de ses missions est de contrôler l’application des dispositions de la Charte.

 

Les rapporteurs considèrent par conséquent que l’article 10 est respecté en Lituanie.


1Voir Klimovský, Daniel & Mejere, Oksana & MikolaitytÄ—, Jurgita & Pinteric, Uros & Saparniene, Diana, Inter-Municipal Cooperation in Lithuania and Slovakia: Does Size Structure Matter?, Lex Localis “Journal of Local Self-Government”, vol. 12, no 3, juillet 2014, p. 643-658, 2014.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

L’article 11 de la Charte garantit le droit à un recours effectif devant une juridiction afin d’assurer le respect de l’autonomie locale.

 

L’article 122 de la Constitution lituanienne dispose que les conseils des collectivités locales ont le droit de saisir la justice en cas d’atteinte à leurs droits. Par conséquent, les collectivités peuvent saisir un tribunal de droit commun (juridiction à compétence générale) ou un tribunal administratif (juridiction spécialisée), suivant les cas, pour faire valoir leurs droits.

 

La loi sur l’autonomie locale, dans son article 41, prévoit que les collectivités locales peuvent former un recours en cas d’atteinte à leurs droits, suivant la nature de la violation.

 

La Constitution n’autorise pas les collectivités locales (pas plus que les personnes physiques ou morales) à saisir directement la Cour constitutionnelle d’une atteinte à leurs droits. Elles peuvent néanmoins faire usage de la possibilité d’accès indirect à cette juridiction par le biais des juridictions de droit commun ou des tribunaux administratifs. Aux termes de l’article 110, paragraphe 2, de la Constitution, « dans les cas où il y a lieu de penser que la loi, ou un autre acte juridique qui devrait être appliqué dans une affaire spécifique, est contraire à la Constitution, le juge suspend l’instruction de cette affaire et saisit la Cour constitutionnelle en lui demandant si cette loi ou cet autre acte juridique est conforme à la Constitution ». La délégation a cependant appris que de nouvelles initiatives ont été lancées récemment en vue d’introduire cette nouvelle voie de recours.

 

La Recommandation 321 (2012) avait invité les autorités lituaniennes à « veiller à ce que l’Association des pouvoirs locaux de Lituanie ait qualité pour agir pour représenter toutes les communes devant les juridictions internes ».

 

Durant la visite de suivi, l’association a renouvelé cette demande, en faisant spécifiquement référence à la procédure de contrôle abstrait de la légalité des règlements administratifs.

 

En vertu de la loi sur le contentieux administratif (article 112, paragraphe 1), un tribunal administratif peut être saisi d’une demande de contrôle de la conformité d’un acte réglementaire ou administratif à une loi ou à un arrêté ministériel par les membres du Seimas, le médiateur du Seimas, les défenseurs des droits de l’enfant, les médiateurs pour l’égalité des chances, les agents de contrôle étatique de la République de Lituanie, les magistrats des cours et des tribunaux, les procureurs et les associations professionnelles des autorités locales créées en application d’une loi pour exercer une mission de service public.

 

L’ALAL affirme ne pas avoir qualité pour représenter les collectivités locales devant les tribunaux administratifs. En effet, selon l’article 2 de la loi sur le règlement de l’Association des pouvoirs locaux de Lituanie et l’article 53 de la loi sur l’autonomie locale, l’ALAL représente les intérêts communs de ses membres (les collectivités locales) auprès du gouvernement, d’autres institutions de l’État et des organisations internationales.

 

Les rapporteurs considèrent que les dispositions de l’article 11 de la Charte sont partiellement satisfaites en Lituanie.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 14 mai 1993

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 22 juin 1999

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Le chapitre X de la Constitution de 1992 est entièrement consacré à « l’autonomie et l’administration locales ». Aux termes du premier article de ce chapitre (article 119), « le droit à l’autonomie est garanti aux unités administratives territoriales de l’État qui ont été établies par la loi. Ce droit est appliqué par l’intermédiaire des conseils municipaux ».



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
23Disposition(s) conforme(s)
4Articles partiellement conformes
3Disposition(s) non conforme(s)