Le présent rapport fait suite à la troisième visite de suivi organisée en Slovénie depuis que ce pays a ratifié la Charte Européenne de l’Autonomie Locale en 1996.
Dans l’ensemble, les rapporteurs soulignent que la Slovénie se conforme aux dispositions de la Charte auxquelles la Cour Constitutionnelle se réfère largement dans sa jurisprudence. Le principe de l’autonomie locale est reconnu à la fois par la Constitution et par la législation nationale, et les autorités locales slovènes jouissent d’une protection juridique conforme aux exigences de la Charte. Le présent rapport note également avec satisfaction que de nombreux instruments de participation publique dans le processus de prise de décision au niveau local, tel que le référendum, ont été mis en place.
Cependant, les rapporteurs du Congrès estiment que l’absence de consensus entre les autorités centrales et les autorités locales sur les principes actuels de financement municipal, conduisant à la dépendance de la stabilité financière des autorités locales aux transferts étatiques, une règlementation excessive dans certains domaines de compétences municipales, et des insuffisances dans la mise en œuvre du processus de consultation avec les autorités locales, demeurent des questions devant encore être résolues en Slovénie.
Par conséquent, les rapporteurs appellent le gouvernement slovène à trouver un consensus sur le système de financement municipal et à renforcer l’autonomie fiscale locale sur la base d’une consultation avec les autorités locales et leurs associations. Les autorités nationales sont appelées à veiller à ce que les autorités locales soient plus efficacement consultées dans la pratique, en temps utile et de manière appropriée à toutes les étapes du processus de planification et de prise de décision, et ce, dans tous les domaines les concernant directement.
En outre, les rapporteurs encouragent les autorités nationales à simplifier les règlementations légales existantes portant sur certaines des tâches et responsabilités incombant au niveau local. Enfin, la promotion de la fusion des municipalités et des diverses formes de coopération inter-municipale en consultation avec les autorités locales et sur la base d’incitations financières est considérée par le Congrès comme un moyen efficace d’assurer une prestation de service public optimale au niveau local.
Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.
En Slovénie, le principe de l’autonomie locale est expressément reconnu dans la Constitution. Comme il est mentionné plus haut, son article 9 établit que « l’autonomie locale est garantie en Slovénie ». En outre, la Partie V de la Constitution énonce les principes de base de l’autonomie et définit la commune, la portée de l’autonomie locale, les communes urbaines, les régions, les recettes municipales et les taxes locales, ainsi que le contrôle par les autorités de l’État.
La loi sur l’autonomie locale regroupe diverses dispositions relatives à l’autonomie locale. Depuis son adoption, elle a été amendée de nombreuses fois afin de l’adapter à la modernisation administrative de la gouvernance locale. Son article 2 dispose ce qui suit : « Une commune, conformément à la Constitution et aux lois, règle et gère les affaires, compétences et fonctions qui lui sont confiées par la loi ». Cette disposition constitue clairement une reconnaissance manifeste et solide de l’autonomie locale au niveau de la législation ordinaire.
Puisque le principe d’autonomie locale est reconnu à la fois dans la Constitution et dans la législation interne, les rapporteurs concluent que la situation en Slovénie est conforme à l’article de la Charte susmentionné.
Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
De l’avis des rapporteurs, les collectivités locales de Slovénie continuent de régler et de gérer, de manière indépendante et autonome, une part importante des affaires publiques, comme le prévoient la Constitution et la législation interne.
Les rapporteurs fondent cette conclusion sur le nombre et l’importance des compétences locales et le fait que les collectivités locales exercent les compétences habituelles (par exemple celles de promulguer des règlements locaux contraignants et d’imposer des sanctions et des amendes). De plus, les collectivités locales slovènes peuvent approuver les plans de développement nécessaires et définir librement les politiques publiques locales. Il a été constaté que des organes et services de l’État exercent un contrôle sur les décisions municipales dans le cadre défini par la législation.
Un autre indicateur du rôle politique et social de l’autonomie locale dans un pays est fourni par la part des dépenses publiques locales dans l’ensemble des dépenses publiques. D’après les données d’Eurostat, les dépenses publiques totales représentent environ 47 % du PIB (2015), tandis que la part des dépenses publiques des collectivités locales est approximativement de 18 %. L’autonomie financière des collectivités locales de Slovénie est légèrement supérieure à la moyenne de l’UE (Slovénie – 59 %, EU – 53 %). La dépendance vis-à-vis de transferts du pouvoir central est inférieure à la moyenne de l’UE (Slovénie – 41 %, EU – 47 %). Les recettes propres des collectivités locales représentent 13 % de l’ensemble des recettes publiques, ce qui est conforme à la moyenne de l’UE (13 %).
Les rapporteurs concluent par conséquent que la situation en Slovénie est conforme à l’article 3.1 de la Charte.
Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.
La structure et l’organisation internes des collectivités locales sont réglementées par la loi sur l’autonomie locale (chapitre IV). D’après le cadre juridique, les principaux organes de la commune sont le conseil, le maire et l’administration municipale.
L’organe représentatif est le conseil, composé de conseillers. Le conseil municipal est l’organe de décision sur tous les domaines qui concernent la commune. Les conseillers municipaux sont élus par les citoyens au suffrage secret, général et direct. La loi sur les élections locales réglemente les élections des conseils municipaux, des maires et des conseils de district, de village et de collectivité urbaine. Les élections ont lieu tous les quatre ans, les dernières remontant à 2014.
Aux termes des deux premiers paragraphes de l’article 5 de la loi sur les élections locales, « tous les citoyens de la République de Slovénie ayant atteint l’âge de dix-huit ans au jour du scrutin ont le droit de voter et de se présenter à l’élection des conseillers municipaux ».
D’après les conditions définies dans le premier paragraphe de cet article, « le droit de voter et de se présenter à l’élection des conseillers municipaux s’étend aussi aux ressortissants d’autres États membres de l’Union européenne titulaires d’un certificat de résidence permanente et ayant leur résidence permanente en République de Slovénie, ou titulaires d’un certificat de résidence et ayant leur résidence temporaire en République de Slovénie ».
La loi sur les élections locales énonce par ailleurs deux types de principes concernant l’élection des conseillers municipaux : le principe de majorité (scrutin majoritaire) et le principe de proportionnalité (scrutin proportionnel). Les conseillers sont élus au scrutin majoritaire lorsque le conseil municipal compte moins de douze membres. S’il en compte plus de douze, ils sont alors élus au scrutin proportionnel. Concernant les communes qui comptent plusieurs communautés ethniques, la loi sur les élections locales indique que des conseillers municipaux représentant les communautés nationales italienne et hongroise et la communauté rom sont élus au scrutin majoritaire.
Au scrutin majoritaire, sont élus les candidats individuels qui obtiennent le plus grand nombre de voix ; au scrutin proportionnel, des listes de candidats sont formées dans des circonscriptions électorales. Dans ce dernier cas, les électeurs ne peuvent voter que pour une liste de candidats et choisissent un candidat auquel ils accordent leur préférence lors du scrutin.
La procédure des élections locales inclut aussi une politique d’égalité entre les femmes et les hommes. La loi sur les élections locales dispose que toute liste de candidats doit inclure au moins 40 % d’hommes et de femmes et que les positions dans la première moitié de la liste doivent leur être attribuées alternativement. Ce quota de 40 % a été pleinement respecté lors des récentes élections locales de 2014. Lors de ces élections, 1 069 femmes ont été élues conseillères municipales (soit un pourcentage de 31,8 %), au lieu de 730 lors des élections de 2010 (22 %).
Le conseil municipal est le plus haut organe de décision. Aux termes de la loi sur l’autonomie locale (article 38), il compte de 7 à 45 membres en fonction du nombre d’habitants de la commune concernée.
Le conseil municipal adopte les décisions essentielles concernant la commune, comme le budget local, les règlements internes locaux, la structure interne de l’administration municipale, le plan local d’aménagement du territoire, les plans locaux relatifs à l’économie et au développement, les réglementations générales contraignantes, la rémunération des conseillers municipaux et du maire, etc. La loi sur l’autonomie locale définit 23 compétences différentes de la commune, auxquelles peuvent s’ajouter des compétences définies par des lois sectorielles.
Le maire est la plus haute autorité exécutive et le représentant officiel de la commune. Aux termes de la loi sur les élections locales, il est élu au suffrage direct, pour un mandat de quatre ans, par les citoyens ayant leur résidence permanente dans la commune. Habituellement, les élections ordinaires des maires ont lieu en même temps que les élections ordinaires des conseillers municipaux.
Le conseil municipal désigne les membres d’une commission de contrôle, laquelle est la plus haute instance de contrôle des dépenses publiques d’une commune. Dans le cadre de ses compétences, cette commission supervise l’utilisation des biens municipaux et contrôle l’opportunité et la rationalité de l’utilisation des fonds budgétaires, ainsi que les opérations financières des utilisateurs de fonds budgétaires conformément à la loi sur l’autonomie locale. Dans son domaine de compétence, cette commission peut établir des violations des réglementations ou des irrégularités dans les opérations de la commune et, le cas échéant, en informer le ministère compétent et la Cour des comptes.
D’après la loi sur l’autonomie locale, le maire propose l’adoption par le conseil municipal du budget municipal et des comptes définitifs, des décrets et autres actes relevant de la compétence du conseil municipal. Le maire est responsable de l’exécution des décisions adoptées par le conseil municipal. De plus, le maire suspend l’exécution d’une décision du conseil municipal s’il la juge illégale ou contraire aux statuts de la commune. Dans pareil cas, il propose au conseil municipal d’adopter une nouvelle décision et informe par ailleurs le ministère de la décision supposée illégale. Cependant, si le conseil municipal adopte la même décision une nouvelle fois malgré les réserves du maire, celui-ci pour engager une procédure devant le tribunal administratif. Cette disposition de la loi donne au maire une position forte dans le système slovène d’autonomie locale. Certaines études montrent que les maires sont les acteurs les plus puissants de la commune de leur propre point de vue et que leur influence est inhabituellement forte en Slovénie (qui est avec la Hongrie et la France l’un des trois pays d’Europe qui ont le « statut de maire le plus solide »).
Les dernières élections locales en Slovénie se sont tenues en octobre 2014. Lors de la procédure de consultation, l’Association des villes et communes de Slovénie a souligné en particulier que 115 des 212 maires élus en 2014 n’avaient pas participé à ce scrutin en tant que membres d’un parti mais en tant que candidats indépendants ou avec le soutien de groupes d’électeurs.
Une administration municipale est établie dans chaque commune en vue de mettre en œuvre les politiques locales. Le maire est à la tête de cette administration. Le fonctionnement ordinaire de l’administration municipale est dirigé directement par le secrétaire de la commune, qui est nommé et peut être révoqué par le maire.
L’article 44 de la Constitution prévoit la participation directe des citoyens à la prise de décisions. En outre, la loi sur l’autonomie locale indique que les citoyens peuvent user de plusieurs formes de participation directe : ils débattent de questions spécifiques, se forgent une opinion, soumettent des propositions, des initiatives et des avis et prennent des décisions lors de réunions municipales conformément à la loi ou aux statuts de la commune.
Le nouvel article 48a introduit la possibilité d’un budget participatif : lors de l’élaboration du budget, la commune peut déterminer le montant des fonds destinés à financer les projets proposés par la population locale. La commune mène des consultations publiques sur les projets proposés, au plus tard au moment de la présentation du budget au conseil municipal pour adoption.
La participation publique au niveau local fait l’objet de lignes directrices spécifiques, qui proposent plusieurs méthodes de participation publique, comme les questionnaires, les enquêtes, les consultations, les groupes de discussion thématiques, les forums de discussion en ligne, les ateliers modérés et les rencontres avec des groupes d’intérêts. Les études montrent que les résidents ont le plus souvent recours aux formulaires par écrit, au site web de la commune ou à un entretien avec des représentants de la commune pour exprimer leur opinion sur les réglementations locales.
Sur la base de ce qui précède, les rapporteurs concluent que les dispositions de l’article 3.2 de la Charte sont respectées en Slovénie.
Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi
Aux termes de la Constitution, « Relèvent de la compétence de la commune les affaires locales qu’elle peut régler de façon autonome et qui ne touchent que ses habitants ».
D’une manière générale, la loi sur l’autonomie locale classe les tâches municipales dans six groupes : a. la réglementation normative (la commune adopte ses statuts, des décrets et d’autres actes juridiques municipaux) ; b. l’administration (par exemple, la commune gère les biens municipaux et les services publics locaux) ; c. l’utilisation de ses ressources propres (par exemple la commune construit et entretient la voirie publique locale) ; d. la promotion du développement économique sur son territoire ; e. l’organisation de l’aide et des secours en cas de catastrophe et la surveillance des événements publics locaux ; f. la conclusion de contrats sur l’acquisition et l’aliénation de biens publics mobiliers et immobiliers.
De manière plus détaillée, les compétences des communes sont définies par la loi sur l’autonomie locale et d’autres textes juridiques. Outre les six groupes de compétences susmentionnés, les compétences des collectivités locales couvrent essentiellement les domaines suivants : a. les biens de la commune ; b. le développement économique de la commune ; c. l’aménagement et le développement du territoire ainsi que la gestion des terrains constructibles ; d. la création des conditions pour la construction de logements ; e. la gestion des services publics locaux et des services de protection sociale ; f. la protection de l’environnement ; g. la gestion des structures d’approvisionnement en eau et en électricité; h. les activités éducatives, culturelles, sportives et de loisirs ; i. la voirie publique et les autres espaces publics ; j. diverses autres affaires locales d’intérêt public.
Les opérations et activités des communes sont aussi régies par des lois sectorielles, qui définissent d’autres compétences municipales (par exemple la loi sur les routes ou la loi sur la protection de l’environnement). Les conflits entre des communes et le gouvernement concernant la répartition des compétences sont relativement fréquents et sont souvent réglés devant la Cour constitutionnelle (voir par exemple la décision n° U-I-164/14, en date du 16 novembre 2017 (Journal officiel RS, n° 75/17) sur le rôle des communes dans l’aménagement du territoire au niveau de l’État).
Par conséquent, en pratique les communes exercent principalement des fonctions de prestation de services (par exemple de services publics), tandis que le pouvoir central conserve des fonctions de réglementation et de conception des politiques (par exemple l’adoption de réglementations). Les services publics sont rarement proposés par les organes de l’État ou des communes eux-mêmes. Le plus souvent, une personne morale spécialisée est établie (par exemple une entreprise publique, un fonds public, un organisme public, etc.) ou des concessions sont accordées.
Outre les compétences des collectivités locales déjà définies dans la législation, le gouvernement central peut leur transférer de nouvelles fonctions ou tâches. Le pouvoir central doit alors fournir des ressources additionnelles aux communes. À ce sujet, la Constitution affirme clairement ce qui suit : « Au moyen d’une loi, l’État peut transférer aux communes l’exécution de tâches spécifiques relevant de sa compétence, s’il en assure aussi les charges ».
L’article 24 de la loi sur l’autonomie locale régit le transfert de fonctions et indique expressément que « l’État peut, au moyen d’une loi, confier à une commune l’exécution de tâches et fonctions spécifiques qui relèvent de la compétence de l’État et peuvent être assurées de manière plus rationnelle et efficace à l’échelle de la commune, s’il leur accorde également les moyens nécessaires à cette fin. La loi peut établir que l’exécution des tâches et fonctions spécifiques relevant de la compétence de l’État et mentionnées dans le précédent paragraphe soit transférée à l’ensemble des communes, des communes urbaines, des communes d’un territoire donné, ou à une commune spécifique ». De fait, la loi sur l’autonomie locale cite clairement l’octroi des ressources correspondantes en tant que condition essentielle pour le transfert de tâches.
La loi sur l’autonomie locale pose aussi une limite à l’État, auquel elle interdit d’intervenir dans la sphère d’autonomie des communes.
L’article 140 de la Constitution opère une distinction entre les tâches dites « propres » et « transférées ». Toutefois, la plupart des spécialistes considèrent qu’en pratique il n’existe quasiment aucune tâche qui pourrait être considérée comme étant déléguée (transférée). En conséquence, bien que la législation générale et les approches théoriques prévoient une délégation de tâches, il n’en existe aucune application dans la pratique. Cela étant, plusieurs interlocuteurs des rapporteurs leur ont signalé un problème relatif à l’attribution de nouvelles tâches (ou responsabilités ou activités) aux collectivités locales en vertu d’un texte juridique différent. Les rapporteurs ont eu connaissance d’une augmentation du nombre des réglementations normatives dans certains domaines relevant de l’autonomie locale, cette sur-réglementation ayant dans certains domaines contribué à un surcroît de bureaucratie et à une pression accrue sur les collectivités locales dans l’exercice de leurs compétences. Elle aurait aussi augmenté inutilement le coût des services que les collectivités locales doivent assumer sur leurs ressources propres.
L’exemple de sur-réglementation cité le plus souvent par les interlocuteurs est celui des amendements à la législation relative au contrôle des constructions et à la police municipale, les collectivités locales manquant selon eux de ressources financières suffisantes pour attirer et former des personnels qualifiés. Cet exemple illustre aussi la situation de fait où la commune est obligée d’assurer des activités additionnelles tandis que d’autres acteurs, principalement le gouvernement, ne considèrent pas les activités en question comme étant déléguées.
L’enseignement préscolaire a aussi été cité en tant que domaine sur-réglementé. Il a été indiqué aux rapporteurs que les collectivités locales avaient dû augmenter les dépenses locales destinées à exécuter leurs tâches dans ce domaine, sans que des ressources supplémentaires leur soient allouées à cette fin. Les collectivités locales ont suggéré de réexaminer les domaines faisant l’objet d’une réglementation détaillée et d’alléger les conditions imposées ou d’accorder une plus grande souplesse de fonctionnement aux communes, afin qu’elles puissent mieux s’adapter aux situations locales dans certaines limites (par exemple pour le nombre d’élèves par enseignant).
Les rapporteurs ont noté une certaine confusion dans la pratique concernant la répartition des compétences (propres et déléguées) des collectivités locales. De leur avis, la liste des compétences des communes pourrait par conséquent être révisée en concertation avec les représentants des collectivités locales afin d’éviter tout chevauchement ou toute répétition de fonctions. Lors de la procédure de consultation, le ministère de l’Administration publique a affirmé que la Slovénie avait une bonne vision d’ensemble des tâches des communes, qui font souvent l’objet de nouvelles réglementations et sont actualisées dans le Catalogue des compétences des communes de Slovénie (Katalog pristojnosti slovenskih obÄÂin). Ce ministère a précisé qu’il finançait le catalogue, en association avec les communes, et que le document était publié chaque année et disponible en ligne. De l’avis des rapporteurs, de telles révisions devraient se poursuivre et éventuellement être approfondies en concertation avec les associations locales.
De l’avis des rapporteurs, bien que d’une manière générale les collectivités locales de Slovénie semblent disposer d’un degré suffisant d’autonomie et de discrétion pour l’exercice de leurs compétences, il existe un risque qu’une réglementation excessive, de la part du pouvoir central, sur la prestation de certains services locaux entrave la capacité des collectivités locales à exercer les tâches relevant de leur responsabilité.
Au vu de ce qui précède, on peut conclure que l’article 4, paragraphes 1 à 5, de la Charte est globalement respecté en Slovénie. Cependant, il serait souhaitable que le pouvoir central, en concertation avec les collectivités locales, entreprenne un examen du degré de réglementation de certaines tâches et responsabilités des collectivités locales, en vue de supprimer toutes les dispositions qui ne sont pas d’une absolue nécessité. Un tel examen pourrait être mené, comme l’ont suggéré les représentants locaux, à la lumière de la mise en œuvre de la Stratégie de développement de l’autonomie locale à l’horizon 2020.
Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité
Voir réponse indiquée à l'article 4.1
L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.
Voir réponse indiquée à l'article 4.1
Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.
Voir réponse indiquée à l'article 4.1
En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.
Voir réponse indiquée à l'article 4.1
Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.
La « Résolution sur les activités normatives » (adoptée le 19 novembre 2009) a introduit une nouvelle approche pour l’élaboration des lois et réglementations en Slovénie, qui a permis la tenue de vastes consultations entre le gouvernement et les collectivités locales. Plus précisément, la résolution visait à introduire des normes de qualité pour l’élaboration d’actes juridiques, des analyses ayant mis en évidence certaines faiblesses du processus de rédaction des réglementations, comme l’absence de consultation avec la population et les experts.
Les trois associations (à savoir : l’Association des villes et communes de Slovénie (SOS), l’Association des communes de Slovénie (ZOS) et l’Association des communes urbaines de Slovénie (ZMOS)) sont actives et participent régulièrement aux consultations avec le pouvoir central.
Lors de la procédure de consultation, le ministère de l’Administration publique a souligné qu’en 2016 le Secrétaire général du Gouvernement de la République de Slovénie, à l’initiative de ce ministère, avait modifié les Règles de procédure du Gouvernement slovène, de sorte que les ministères et autres organes gouvernementaux ont maintenant l’obligation d’inclure les trois associations dans les discussions sur les projets de documents.
Cependant, les représentants des associations ont souligné qu’il était fréquent que les communes ou leurs associations ne soient pas conviées à participer à l’élaboration des projets de loi et de réglementation, ou que les délais impartis pour envoyer leurs commentaires soient trop courts pour leur permettre de répondre correctement. D’après les associations, leurs avis ne sont pas suffisamment pris en compte lors de la phase finale de la prise de décision. Elles ont souligné qu’une communication et une coordination régulières entre le gouvernement et les collectivités locales pouvaient garantir à la fois la qualité des actes juridiques et une meilleure évaluation des implications financières de leur mise en œuvre au niveau local.
De l’avis des rapporteurs, le processus de consultation effective avec les collectivités locales pourrait aussi contribuer à identifier les domaines potentiels de sur-réglementation (tels que l’enseignement préscolaire et l’aménagement du territoire, comme on l’a vu) au tout début du processus d’élaboration des textes.
Pour ces raisons, les rapporteurs ne peuvent pas conclure que le gouvernement agisse de manière systématique en violation de l’article 4.6. Toutefois, eu égard aux inquiétudes exprimées par les collectivités locales et leurs associations, les rapporteurs recommandent d’associer davantage les représentants locaux à tous les stades de l’élaboration de nouvelles lois et réglementations, sur toutes les questions qui les concernent, et à allonger le calendrier des consultations pour leur donner plus d’efficacité.
Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.
Comme indiqué précédemment, la Slovénie est dotée d’un seul niveau d’autonomie, l’échelon local des communes, puisque pour des raisons diverses il n’existe pas encore de niveau régional.
En 1991, la Slovénie comptait 60 communes. En février 2018, leur nombre était de 212, dont onze avaient le statut de commune urbaine.
La Slovénie compte aussi douze régions statistiques n’exerçant aucune fonction administrative. Ces régions statistiques sont regroupées au sein de deux macrorégions (Slovénie orientale et occidentale) aux fins de la politique régionale de l’Union européenne.
Les conditions générales qui régissent la création d’une nouvelle commune sont définies par des textes juridiques. La Constitution (article 139) dispose expressément ce qui suit : « La commune est instaurée conformément à la loi après la tenue d’un référendum qui fixe la volonté des habitants d’un territoire donné. La loi détermine également le territoire de la commune ». Selon la Constitution, la volonté des habitants joue un rôle crucial dans la détermination de l’autonomie.
Par ailleurs, la loi sur l’autonomie locale (article 12) dispose que « le territoire d’une commune peut être modifié ou une nouvelle commune peut être créée conformément à la loi à la suite d’un référendum destiné à fixer la volonté de la population ». La tenue d’un référendum est obligatoire pour la création d’une nouvelle collectivité locale, qu’elle résulte de la scission d’une collectivité locale existante ou de la fusion de plusieurs d’entre elles. D’après l’article 14a de la loi sur l’autonomie locale, « un décret sur la tenue d’un référendum relatif à la création d’une nouvelle commune ou à la modification du territoire d’une commune définit une ou plusieurs circonscriptions aux fins du référendum, le texte de la question posée sur chaque territoire, la date du référendum et le jour du vote ».
Cependant, plusieurs conditions doivent être réunies pour qu’une nouvelle commune soit créée. La loi sur l’autonomie locale (article 13a) pose clairement cette exigence : « toute commune doit compter au moins 5 000 habitants ».
La capacité de la commune à exécuter des tâches doit aussi être prise en considération. Jusqu’en 2010, dans certains cas exceptionnels, une commune pouvait compter moins de 5 000 habitants, pour des raisons géographiques, historiques, économiques, de frontière ou de nationalité. Ces exceptions ont été supprimées avec l’amendement de la loi en 2010 et la seule exception à la règle des 5 000 habitants (article 13a) est aujourd’hui la suivante : « à sa création, une commune peut compter moins de 5 000 habitants si elle résulte de la fusion de deux communes ou davantage ».
D’après les données du ministère des Finances, 111 communes ne remplissent pas le critère des 5 000 habitants, la plus petite n’en comptant que 362. Le nombre et la taille des communes doivent donc être envisagés en lien avec leur capacité à assurer un bon niveau de qualité de tous les services publics nécessaires. La fragmentation du pays s’est poursuivie et le nombre des communes a augmenté (jusqu’à 212 en 2015).
Aujourd’hui, la moitié des communes de Slovénie (111) comptent moins de 5 000 résidents, dont six en ont moins de 1 000 ; 48 communes ont entre 5 000 et 10 000 habitants ; 49 ont entre 10 000 et 50 000 habitants ; deux communes ont entre 50 000 et 100 000 habitants et deux autres en comptent plus de 100 000.
Il existe une assez grande diversité entre les collectivités locales de Slovénie. Par exemple, Komenda est la commune ayant le plus fort accroissement naturel (9,9 pour 1 000 habitants) tandis que Kostel a l’accroissement naturel le plus faible (– (moins) 20,3 pour 1 000 habitants). KoÄÂevje compte la plus grande superficie, avec 555 km2, tandis que celle d’Odranci n’est que de 7 km2. Il y a au total 5 977 localités, dont 59 ne comptaient aucun habitant en janvier 2017.
En 2001 déjà, le Congrès soulignait que la Slovénie devrait appliquer des mesures spécifiques pour endiguer la fragmentation, qui a pour résultats un financement insuffisant et une incapacité des communes à exécuter leurs tâches. Cependant, le processus de création de nouvelles collectivités locales s’est poursuivi. La dernière a été créée en 2015. Il s’agit de la commune d’Ankaran, qui est maintenant l’une des plus petites du pays, avec seulement 8 km2. D’après le ministère de l’Administration publique, la tendance à la fragmentation des communes s’est interrompue depuis lors. Les rapporteurs ont le sentiment que les petites communes rencontrent des problèmes pour remplir de nombreuses tâches et qu’elles dépendent plus fortement de la péréquation prévue dans la loi sur le financement des communes.
Si une commune est trop étendue, elle perd de sa cohésion interne et la distance au pouvoir augmente. Ses habitants peuvent avoir le sentiment de ne pas pouvoir peser sur les décisions ou participer directement à la prise de décisions. Si au contraire elle est trop petite, ses habitants risquent d’être limités dans leurs droits à l’autonomie et de bénéficier de services de moindre qualité.
Actuellement, aucune réforme visant à fusionner des communes n’est prévue.
De l’avis des rapporteurs, la situation en Slovénie est conforme à l’article 5 de la Charte.
Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.
Le maire est la plus haute autorité exécutive et le représentant officiel de la commune. La loi sur l’autonomie locale dispose que les maires sont élus au suffrage direct pour un mandat de quatre ans.
Aux fins de la mise en œuvre des politiques locales, une administration municipale est établie dans chaque commune. Le maire est à la tête de cette administration, mais elle est dirigée directement par le secrétaire de la commune, qui est nommé et peut être révoqué par le maire.
La loi sur l’autonomie locale dispose à ce sujet que « l’administration municipale assure les activités professionnelles et administratives répondant aux besoins du conseil municipal ».
Il existe de nombreuses formes de coopération intercommunale en Slovénie : 1) la création d’organismes publics, de fonds publics, d’instituts publics, d’entreprises publiques et d’institutions ; 2) la création d’organes administratifs municipaux conjoints chargés d’effectuer des tâches spécifiques liées à la l’administration municipale ; 3) la création d’organes conjoints pour l’exercice des droits des communes de fonder des instituts publics ou des entreprises publiques conjoints ; 4) la création d’organes conjoints pour la défense juridique devant les tribunaux et autres instances de l’État ; 5) la mise en place d’une gestion et d’une exécution conjointes de tâches administratives spécifiques et la mise en œuvre conjointe de programmes de développement et d’investissement ; 6) la création d’organisations conjointes pour représenter et exercer les intérêts municipaux.
Afin de promouvoir la coopération entre les communes, en particulier les plus petites d’entre elles, le gouvernement a conçu un cadre réglementaire pour une administration municipale conjointe. Aux termes de la loi sur l’autonomie locale (article 49a), « les communes peuvent décider d’établir un ou plusieurs organismes d’administration municipale conjointe. De tels organismes, ou des services conjoints des communes pour l’exécution de tâches spécifiques par l’administration municipale, peuvent être établis par les conseils municipaux conformément à la législation générale mentionnée au paragraphe 2 de l’article 49 de la présente loi. Les maires peuvent convenir que les tâches d’un organisme d’administration municipale conjointe ou de services conjoints relevant du paragraphe précédent sont assurées au sein d’une des administrations municipales ».
Puisque les compétences d’auto-organisation des collectivités locales de Slovénie ne sont limitées que par la loi, les dispositions de l’article 6.1. de la Charte sont respectées.
Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.
Une personne élue maire d’une collectivité locale ne peut pas être maire-adjoint, conseiller municipal ni membre d’une commission de contrôle. Elle ne peut pas non plus être agent de l’administration municipale. La modification de la loi de 2011 sur les parlementaires a aussi aboli le double mandat, c’est-à-dire le cumul des fonctions de parlementaire et de maire.
Les conditions d’exercice des élus locaux et leur indemnisation financière sont régies par la loi sur l’autonomie locale, dont l’article 34a dispose que les conseillers municipaux, le maire et le maire-adjoint sont des fonctionnaires municipaux et exercent leurs fonctions à titre non professionnel. Cependant, le maire peut décider d’exercer ses fonctions à titre professionnel. Le maire-adjoint peut en faire de même, s’il a l’accord du maire.
En conséquence, les responsables municipaux ont droit à un salaire s’ils exercent leurs fonctions à titre professionnel, ou à une indemnité s’ils les exercent à titre non professionnel. D’après la loi sur l’autonomie locale, les maires qui exercent leurs fonctions à titre non professionnel ont droit à une rémunération représentant 50 % de celle à laquelle ils auraient droit s’ils avaient décidé d’exercer leurs fonctions à titre professionnel.
Selon l’usage en Slovénie, les rémunérations des responsables municipaux exerçant à titre professionnel sont déterminées par la loi sur les rémunérations du secteur public, conformément à la loi sur les salaires de la fonction publique.
Sur la base des éléments ci-dessus, la délégation conclut que la situation en Slovénie est conforme à l’article 6.2 de la Charte.
Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.
Les conditions d’exercice des élus locaux sont régies par la loi sur l’autonomie locale, dont l’article 34a dispose que les conseillers municipaux, le maire et le maire-adjoint sont des fonctionnaires municipaux. Comme on l’a vu, les fonctionnaires municipaux exercent leurs fonctions à titre non professionnel, à l’exception du maire, qui peut décider de les exercer à titre professionnel, et du maire-adjoint, qui avec l’accord du maire peut aussi exercer ses fonctions à titre professionnel. Les rémunérations des responsables municipaux professionnels sont régies par la loi sur les salaires de la fonction publique.
Par ailleurs, la rémunération du maire est elle aussi réglementée par la loi sur les salaires de la fonction publique. Cependant, le salaire du maire peut varier d’une commune à une autre puisque, d’après la loi susmentionnée, les collectivités locales sont classées en sept catégories en fonction de leur population.
Lors des entretiens, les représentants des collectivités locales ont souligné que les rémunérations du maire, du maire-adjoint et des conseillers municipaux étaient convenablement réglementées. Un problème tient cependant au fait que le salaire du maire et celui des directeurs d’institutions publiques relevant de la compétence de la commune sont indépendants et que la commune n’a aucune influence sur le salaire des directeurs (par exemple le directeur d’une école primaire, le directeur d’un centre culturel ou un enseignant d’école maternelle). D’après l’Association des villes et communes de Slovénie, les salaires des enseignants de maternelle, de certains employés municipaux et des directeurs d’institutions publiques, en particulier dans les petites communes, sont supérieurs à celui des maires. De l’avis de l’Association, les salaires des élus devraient être déterminés de manière plus proportionnelle en lien avec ceux d’autres agents publics des institutions relevant de la compétence de la commune.
La délégation conclut par conséquent que l’article 7.1 de la Charte est globalement respecté en Slovénie.
Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.
Les restrictions et toutes les activités supposées incompatibles avec l’exercice d’un mandat électif local sont précisées dans la législation interne. Une personne élue maire d’une collectivité locale ne peut pas être maire-adjoint, conseiller municipal ni membre d’une commission de contrôle. Elle ne peut pas non plus être agent de l’administration municipale. Enfin, depuis 2011, les maires ne sont plus autorisés à représenter leur électorat au Parlement, du fait de l’interdiction du cumul des mandats de maire et de parlementaire. Les restrictions à l’exercice de fonctions ont été introduites afin de garantir que les maires se consacrent pleinement au service des personnes qui ont voté pour eux.
Les rapporteurs considèrent par conséquent que l’article 7.3, ainsi que les paragraphes 1 et 2 de l’article 7, sont pleinement respectés en Slovénie.
Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.
La loi sur l’autonomie locale est précise pour ce qui concerne les salaires des fonctionnaires municipaux. Elle indique expressément que « les maires qui exercent leurs fonctions à titre non professionnel ont droit à une rémunération représentant 50 % de celle à laquelle ils auraient droit s’ils avaient décidé d’exercer leurs fonctions à titre professionnel ». Cette disposition garantit l’octroi d’une indemnisation aux maires pendant leur mandat même s’ils conservent une autre possibilité d’activité économique et/ou d’emploi.
Les conseillers municipaux ont droit à une indemnité de présence pour les sessions du conseil municipal ou les réunions d’organes de travail du conseil municipal. Le montant de cette indemnité ne peut dépasser 7,5 % de la rémunération du maire.
Le conseil municipal décide des critères applicables au paiement de l’indemnité de présence pour les conseillers municipaux et les membres des organes de travail du conseil municipal et d’autres organes municipaux. Cependant, les avantages liés aux années d’exercice en tant qu’élu local ne sont pas pris en compte. Quoi qu’il en soit, les montants de la rémunération totale ou partielle du maire-adjoint et de la rémunération partielle des conseillers municipaux sont précisés dans un arrêté du conseil municipal.
La délégation conclut par conséquent que l’article 7.2 de la Charte est respecté en Slovénie.
Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.
Comme on l’a vu, de l’avis des rapporteurs les communes de Slovénie sont autonomes et disposent, pour leur fonctionnement, d’une relative indépendance vis-à-vis de l’État.
Le contrôle administratif, en particulier pour ce qui concerne la légalité des travaux des collectivités locales, est inscrit dans la Constitution, selon laquelle : « Les organes de l’État contrôlent la légalité des travaux des organes des collectivités locales ». La Constitution inclut aussi une disposition relative au contrôle des tâches déléguées.
Le chapitre X de la loi sur l’autonomie locale (articles 88-90c) définit la portée du contrôle effectué par les autorités de l’État. D’après la législation, ce contrôle est assuré par le gouvernement et les ministères. Il porte sur la légalité des travaux des organes municipaux, sur l’application juridique des actes de portée générale et individuelle des communes et sur les tâches et responsabilités déléguées.
Les rapporteurs concluent par conséquent que la situation en Slovénie est conforme à l’article 8.1 de la Charte.
Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.
Ainsi qu’il est expliqué au paragraphe 124, en Slovénie le gouvernement et les ministères exercent une forme de contrôle. Les organes suivants ont compétence pour contrôler la légalité du fonctionnement et des actions des communes : l’Assemblée nationale, le ministère de l’Administration publique, le Gouvernement, la Cour administrative et la Cour constitutionnelle, la Cour des comptes et le Commissaire à l’information.
Le principal organe gouvernemental en charge du développement du système d’autonomie locale dans le pays est le ministère de l’Administration publique (ci-après « le ministère »), et notamment son Service de l’autonomie locale. Le ministère, en tant qu’instance horizontale, couvre plusieurs domaines tels que l’amélioration de la réglementation, la charge administrative et l’autonomie locale.
Le ministère remplit plusieurs tâches destinées à développer le système d’autonomie locale. Toutes les tâches du ministère peuvent être regroupées en un certain nombre de catégories : a. les mesures systémiques comme l’élaboration de réglementations concernant l’organisation, le fonctionnement et le financement des communes, ou les analyses ; b. le suivi du financement des collectivités locales conjointement avec le ministère des Finances ; c. la coordination avec d’autres organes de l’administration dans le domaine des collectivités locales ; d. le rôle de conseil et d’assistance aux communes ; e. la mise en œuvre de la Charte européenne de l’autonomie locale et de tous les textes ayant trait au bon fonctionnement des communes.
La principale institution chargée de contrôler le budget et les finances des collectivités locales est la Cour des comptes de Slovénie.
La Constitution dispose que « la Cour des comptes est le plus haut organe de contrôle des comptes de l’État, du budget de l’État et de l’ensemble des dépenses publiques ». Son statut d’indépendance est aussi garanti par la Constitution.
La Cour des comptes effectue chaque année un certain nombre de contrôles obligatoires. Elle contrôle la régularité des opérations des communes dans un objectif d’amélioration des finances publiques. Concernant les contrôles effectués au niveau municipal, la Cour des comptes applique plusieurs principes afin de sélectionner les communes à contrôler, comme les risques potentiels, le degré de maturité des systèmes de contrôle interne des collectivités locales, les résultats de contrôles antérieurs et/ou la mise en œuvre de vastes projets d’investissement.
En 2014, la Cour des comptes a effectué le premier contrôle portant sur la budgétisation basée sur les résultats au niveau local (dans la commune de Kranj). Pendant même la procédure de contrôle, la commune a corrigé certaines erreurs et certains cas de mauvaise utilisation des ressources constatés. Après le contrôle, elle a appliqué des mesures correctives et reçu des recommandations pour une meilleure budgétisation.
La Cour des comptes ayant aussi un rôle consultatif, elle répond aux questions concernant les finances publiques, et aide ainsi les communes à améliorer leur fonctionnement avant les contrôles. En 2014, la Cour a ainsi répondu à des questions portant notamment sur le fonctionnement des communes, les travaux des comités de contrôle des communes et l’emprunt.
D’après la loi, seule l’Assemblée nationale peut dissoudre un conseil municipal et révoquer un maire, sur proposition du Gouvernement. La loi sur l’autonomie locale (article 90b) précise les conditions dans lesquelles une ingérence de l’Assemblée nationale dans les affaires locales est possible. Un conseil municipal peut faire l’objet d’une dissolution anticipée : s’il ne met pas en œuvre des décisions de la Cour constitutionnelle lui imposant d’agir conformément à la Constitution ou à la loi ; si au cours de l’année pour laquelle le budget n’a pas été adopté le conseil municipal n’adopte toujours pas de budget soumis et élaboré conformément à la loi, y compris pour l’année suivante afin que le budget puisse entrer en vigueur au début de l’année ; ou si malgré au moins trois convocations du conseil municipal au cours d’une année civile, le conseil municipal ne parvient pas à réunir le quorum requis.
Un maire peut faire l’objet d’une révocation anticipée s’il ne met pas en œuvre les décisions de la Cour constitutionnelle ou les décisions finales de la juridiction compétente pour les litiges administratifs lui imposant d’agir conformément à la Constitution ou à la loi.
En cas de dissolution d’un conseil municipal, l’Assemblée nationale convoque des élections anticipées du conseil municipal ; en cas de révocation d’un maire, elle convoque des élections partielles en vue de pourvoir le poste de maire.
Dans les faits, avant de prendre une telle décision « de dernier recours », l’Assemblée nationale doit avertir le conseil municipal ou le maire de son comportement illégal et lui proposer un moyen d’y remédier dans des délais raisonnables. Si le conseil municipal ou le maire prend cet avertissement en considération, l’Assemblée nationale met un terme à la procédure de dissolution ou de révocation au moyen d’une décision.
Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que l’article 8.2 de la Charte est globalement respecté en Slovénie.
Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.
Le contrôle de la légalité des décisions des communes repose en premier lieu sur la coopération, l’échange d’informations et l’assistance professionnelle aux communes. Cela inclut aussi une « approche d’alerte précoce », consistant pour les ministères à prévenir les communes s’ils détectent une insuffisance concernant leur fonctionnement.
Si une commune ne se conforme pas à la législation et/ou à la Constitution dans l’exercice de ses compétences, le ministère peut proposer que le Gouvernement engage une procédure devant la Cour constitutionnelle en vue d’évaluer la conformité de l’acte juridique général de la commune avec la Constitution et la loi.
Dans le cas de tâches déléguées, l’État contrôle la légalité des actions des organes municipaux en même temps que l’opportunité et la performance professionnelle des tâches déléguées. Si le Gouvernement estime qu’une réglementation municipale relative à une tâche déléguée est illégale, il peut demander à la Cour constitutionnelle d’examiner la légalité de la réglementation en question. Lors du contrôle d’opportunité et de légalité de telles actions des organes municipaux, le ministère peut donner des instructions contraignantes pour l’organisation des services.
Dans l’ensemble, lors de leur visite, les rapporteurs n’ont eu connaissance d’aucun problème concernant le système actuel de contrôle inter-administratif de la part de l’État.
La délégation considère que le contrôle des collectivités locales par l’État n’est pas excessif et qu’il est globalement conforme aux dispositions de l’article 8.3 de la Charte.
Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.
Les droits d’emprunt des communes sont réglementés par la loi sur le financement des communes ZFO-1. Aux termes de l’article 10.b de cette loi, les communes sont autorisées à s’endetter si le service de la dette pour l’exercice en cours ne dépasse pas 8 % du revenu réalisé du budget de l’exercice précédent. De plus, le service de la dette pour l’exercice en cours peut aller jusqu’à 10 % dans le cas d’un endettement pour des investissements de l’UE.
Les données du ministère des Finances montrent que le montant de l’emprunt a varié au cours des dix dernières années. Les collectivités locales ont emprunté 126,3 millions EUR et remboursé une dette d’un montant de 23,3 millions EUR en 2008. Un an après, en 2009, le montant emprunté par les communes a augmenté, pour atteindre 198,9 millions EUR. Après 2009, on observe une tendance à la baisse, jusqu’en 2013, année où les collectivités locales ont emprunté 133,1 millions EUR et remboursé 74,3 millions EUR. Les années suivantes, l’emprunt a continué de diminuer. Enfin, une forme d’équilibre entre l’emprunt et l’amortissement des dettes a été atteinte en 2017 : les collectivités locales ont emprunté 83,4 millions EUR et amorti 87,7 millions EUR de dette.
Les projets d’investissement visant à améliorer les infrastructures publiques semblent être le principal motif d’endettement des collectivités locales. Cependant, les communes ne sont autorisées à s’endetter à long terme que pour les investissements inclus dans le budget municipal approuvé par le conseil municipal et ayant reçu l’aval préalable du ministère des Finances. Ces mesures visent à garantir l’équilibre des finances publiques et en particulier municipales.
Comme l’a souligné l’Assemblée nationale, l’endettement des communes n’atteint pas un niveau alarmant, puisque les deux tiers des communes ont pu réduire leur endettement et qu’à la fin de l’année 2016 seize communes n’avaient aucun endettement. Par ailleurs, seules quelques communes ont rencontré des difficultés liées au service de la dette du fait d’un endettement illégal.
En conséquence, la situation de l’autonomie locale en Slovénie est conforme à l’article 9.8. de la Charte.
Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.
Voir réponse indiquée à l'article 9.1
Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.
La loi sur l’autonomie locale dispose que le gouvernement doit signer avec les associations de pouvoirs locaux un accord sur le montant moyen des dépenses suffisantes par habitant, avant que le projet de budget pour le prochain exercice ne soit soumis au Parlement. Puisque ce dispositif est entré en vigueur en 2007, le Gouvernement a conclu un accord avec les associations de pouvoirs locaux pour les années 2009, 2010 et 2011, 2013 et 2014 pour le montant moyen des dépenses par habitant. Ce résultat a été perçu comme une avancée importante vers l’établissement du dialogue institutionnel.
La loi de 2006 sur le financement des communes a introduit un dialogue institutionnel entre le gouvernement et les associations de communes. Le dialogue institutionnel porte notamment sur la détermination du coût moyen des tâches obligatoires et le calcul de la somme forfaitaire. La méthode utilisée pour ce calcul est aussi un point essentiel du dialogue institutionnel.
En raison de l’intention du gouvernement, en 2015, d’introduire de nouvelles mesures d’austérité touchant aux finances locales, aucun accord n’a pu être trouvé entre les associations de communes et le gouvernement. Les principaux points de désaccord étaient la diminution du montant moyen des dépenses suffisantes par habitant, la diminution du cofinancement des investissements locaux et les nouvelles mesures introduites ayant eu pour effet une diminution d’une part de l’impôt sur le revenu pour certaines communes. L’association des communes a engagé une action contre l’État pour non-respect de l’accord sur une somme forfaitaire avec les associations. En 2016, les communes ont aussi refusé la diminution du montant par habitant ainsi que d’autres mesures d’austérité pesant sur les finances locales, invoquant le fait que, selon elles, les coûts des tâches obligatoires avaient augmenté tandis que les recettes propres des collectivités locales restaient limitées et n’étaient pas intégralement compensées pour l’exécution de tâches toujours plus lourdes.
Au vu de ce qui précède, la délégation estime que le gouvernement, sur le principe, respecte l’article 9.6 de la Charte.
La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.
La loi sur l’autonomie locale dispose expressément ce qui suit : « l’État doit garantir l’octroi de financements supplémentaires aux communes qui ne peuvent pas convenablement financer les affaires locales d’importance publique sur leurs propres ressources. Le montant et la méthode d’octroi de ces financements supplémentaires sont déterminés par la loi ». La législation contient par conséquent une disposition au sens de l’article 9, paragraphe 5, de la Charte visant à protéger les collectivités locales les plus faibles sur le plan financier.
L’approche slovène en matière de protection des collectivités locales les plus faibles sur le plan financier repose sur l’idée que les transferts de péréquation financière sont alloués aux collectivités locales sous la forme d’une dotation globale.
Le calcul de la dotation de péréquation est basé sur les coûts moyens des dépenses suffisantes et sur les recettes propres. Si celles-ci ne couvrent pas le montant des dépenses suffisantes, la commune a droit à une dotation de péréquation financière.
La Cour constitutionnelle a considéré qu’il n’était pas incompatible avec l’autonomie financière des communes qu’un excédent soit redistribué entre les communes lorsque les recettes d’une commune sont inférieures au calcul des « dépenses suffisantes » tandis que pour une autre les recettes dépassent les dépenses suffisantes. Par conséquent, ces financements doivent être considérés non pas comme des dotations mais comme des ressources propres des communes.
Toutefois, outre la péréquation financière, les communes les plus faibles financièrement ont aussi droit à des dotations spéciales destinées à couvrir leurs besoins d’investissement ou de cofinancement (par exemple pour le financement de fonctions administratives municipales conjointes). Les collectivités locales reçoivent ainsi un cofinancement provenant de fonds de l’UE, transférés de l’État aux communes.
En conclusion, la délégation estime que l’article 9, paragraphe 5, de la Charte est respecté en Slovénie.
Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.
Voir réponse indiquée à l'article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.
Voir réponse indiquée à l'article 9.1
Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.
Le principe d’adéquation des finances locales est mentionné de manière relativement explicite dans la Constitution, dont l’article 142 dispose ce qui suit : « La commune est financée par ses propres ressources. L’État, en accord avec les principes et critères fixés par la loi, alloue des moyens complémentaires aux communes qui, en raison d’un faible développement économique, ne peuvent assurer en totalité l’exécution de leurs tâches ».
Concernant les recettes des communes, la Constitution indique ce qui suit : « L’État et les collectivités locales lèvent des fonds pour l’exercice de leurs responsabilités au moyen des impôts et autres taxes obligatoires, ainsi que des revenus de leur actif propre ». Comme le prévoit la Constitution, « les collectivités locales fixent les impôts et autres taxes selon des conditions définies par la Constitution et la loi ». Toutefois, lors des entretiens, il a été indiqué à la délégation qu’en pratique les communes doivent assumer des tâches de plus en plus nombreuses tandis que les fonds transférés par l’État diminuent, ce qui pose problème aux communes. Lors de la procédure de consultation, le ministère des Finances et le ministère de l’Administration publique n’ont cependant pas partagé ce point de vue concernant la diminution des recettes. Ils ont affirmé qu’après la période la plus difficile de la crise financière, en 2015 et 2016, les recettes des communes étaient en augmentation constante depuis 2017. D’après les données du ministère des Finances, les dépenses forfaitaires par habitant ont été les suivantes : 2012 : 1er semestre 554,50 €, 2e semestre 543,00 € 2013 : 536,00 € 2014 : 536,00 € 2015 : 1er semestre 525,00 €, 2e semestre 519,00 € 2016 : 522,00 € 2017 : 533,50 € 2018 : 551,00 € 2019 : 558,00 €
D’une manière générale, le système de financement des collectivités locales en Slovénie repose sur les ressources propres, sur les fonds supplémentaires de l’État au titre de la péréquation financière pour les communes les plus faibles économiquement et sur l’emprunt.
Les finances locales sont régies par plusieurs lois : la loi sur l’autonomie locale, la loi sur le financement des communes et la loi sur les finances publiques. D’après la loi sur l’autonomie locale (article 52), l’exercice des affaires locales d’intérêt public doit être financé par les ressources propres de la commune, le budget de l’État et l’emprunt.
Les ressources propres des communes incluent les impôts et autres contributions, ainsi que les revenus de leurs biens, conformément à l’article 52 de la loi sur l’autonomie locale. Les principes du financement des communes sont spécifiés à l’article 3 de la loi sur le financement des communes (ZFO-1) en vigueur : « Le financement des communes repose sur les principes de l’autonomie locale, en particulier le principe de proportionnalité des sources de financement avec les tâches de la commune et le principe d’indépendance des communes pour le financement de leurs tâches ».
Par conséquent, les ressources propres de la commune sont les suivantes : 1. les impôts et autres contributions obligatoires ; 2. les revenus des biens de la commune.
À ce jour, l’impôt sur le revenu des ménages est la principale source de recettes des collectivités locales, qui en reçoivent 54 %, conformément aux critères d’absorption adéquate des pays définis par la loi sur le financement des communes. Par ailleurs, les collectivités locales peuvent aussi tirer des recettes d’autres taxes (par exemple la taxe foncière, la taxe sur les entreprises, etc.).
Les recettes fiscales sont définies à l’article 6 de la loi ZFO-1 en vigueur : « (1) Les sources de financement des communes se composent des recettes budgétaires locales provenant de : – la taxe foncière ; – la taxe sur les bateaux et embarcations ; – la taxe sur les transactions immobilières ; – la taxe sur les héritages et les donations ; – la taxe sur les gains des jeux de hasard ordinaires ; – toute autre taxe si la loi relative aux taxes le prévoit. »
Le montant total des recettes fiscales dans les budgets des collectivités locales représentait 64 % des recettes municipales totales en 2009. En 2013, ce pourcentage était de 69,45 %. Il était de 58,76 % en 2015, provenant majoritairement de l’impôt sur le revenu des ménages et de la taxe foncière. Les recettes provenant d’autres taxes sont peu importantes : par exemple, la taxe sur les héritages et les donations ne constitue que 0,36 % des recettes fiscales. Enfin, en 2017, les recettes fiscales représentaient 71 % de l’ensemble des recettes municipales.
Les communes ont droit à 70 % des 54 % de l’impôt sur le revenu des ménages collecté par le pouvoir central, tandis que 30 % sont alloués à la compensation de solidarité. Si ces 70 % (de 54 % de l’impôt sur le revenu) ne couvrent pas le calcul des dépenses suffisantes, la commune reçoit la différence de la compensation de solidarité. Dans le cas contraire (si ces 70 % atteignent ou dépassent le montant des dépenses telles que calculées), la commune ne reçoit aucun financement additionnel provenant de la compensation de solidarité.
La taxe foncière comporte deux aspects. D’une part, elle est définie par l’État tandis que son taux peut être modifié au moyen d’une décision municipale. D’autre part, la compensation pour l’utilisation de terrains constructibles est la seule véritable source de recettes fiscales des communes, puisque celles-ci en définissent le taux et les éventuelles exemptions.
Parmi les recettes fiscales des communes, seule la taxe sur les biens immobiliers peut être considérée comme une taxe municipale propre au sens de l’article 9.3 de la Charte. D’autres sources de financement des communes sont prévues à l’article 7 de la loi ZFO-1 en vigueur : « Les sources de financement incluent également les recettes des contributions volontaires, des cotisations, des amendes, des droits de concession, des paiements pour les services publics locaux, etc., sous réserve des dispositions de la loi relative aux redevances individuelles et de la réglementation adoptée sur la base de cette loi ». Par exemple, en 2015, les recettes non fiscales des communes représentaient 14,21 % de l’ensemble de leurs recettes, provenant majoritairement de loyers. En comparaison, en 2013 les recettes non fiscales des communes représentaient 14,53 % de leurs recettes totales. Lors de la procédure de consultation, le ministère des Finances a indiqué aux rapporteurs que cette part avait augmenté, pour atteindre 16,83 % en 2016 et 17,15 % en 2017.
Les communes reçoivent aussi des transferts, provenant principalement du budget de l’État, d’autres institutions et de fonds de l’UE. En 2015, les transferts aux communes représentaient 24,59 % des recettes municipales totales, provenant principalement de fonds de l’UE. En 2013, ce chiffre était de 13,79 %. D’après les informations fournies par l’Association des villes et communes de Slovénie lors de la procédure de consultation, en 2016 les transferts de l’État et de l’UE ont chuté à 8,54 %, et en 2017 à 7,97 %. Ces chiffres diffèrent légèrement de ceux qu’a fournis le ministère des Finances lors de la procédure de consultation (respectivement 8,88 % et 8,25 % en 2016 et 2017).
Le Gouvernement affirme que l’impôt sur le revenu des ménages remplit les conditions nécessaires pour être considéré comme une « ressource propre » des communes du point de vue de la Charte. Il invoque pour ce faire la décision n° U-I-150/15 (10 novembre 2016). de la Cour constitutionnelle. Dans cette décision, la Cour explique que les ressources propres des communes ont un lien direct avec celles-ci. Ainsi, les communes doivent être considérées comme les bénéficiaires directs de l’impôt sur le revenu des ménages, même si sur le plan technique il est collecté par l’État. De fait, une situation similaire existe en Lettonie, où techniquement l’impôt sur le revenu des ménages est collecté par l’État, mais constitue une part importante des recettes municipales.
Dans sa décision du 10 juin 2015 (U-I-164/13), la Cour constitutionnelle a affirmé que le système de financement des communes, dans sa phase consistant à définir la somme forfaitaire allouée, implique la détermination d’un montant cumulé de fonds publics destinés au financement des tâches des communes prévues par la loi et du montant des fonds nécessaires aux dépenses des différentes communes.
Les recettes provenant de l’État ou la somme forfaitaire (par exemple le montant par habitant nécessaire pour financer les fonctions obligatoires des communes) sont calculées d’après une formule prenant en compte plusieurs indicateurs : le nombre d’habitants (résidents permanents), la superficie de la commune, le kilométrage des routes et sentiers publics de la commune, les pourcentages d’habitants âgés de moins de six ans, âgés de six à quinze ans, âgés de plus de 65 ans et âgés de plus de 75 ans. Bien que ces critères soient relativement imprécis, ils permettent de distinguer les enfants d’âge préscolaire (moins de six ans) et les enfants d’âge scolaire (7-18 ans) ; de même, ils distinguent deux catégories de personnes âgées, selon qu’elles ont plus de 65 ans ou plus de 75 ans. Les critères utilisés pour le calcul de la somme forfaitaire incluent donc les difficultés démographies et le vieillissement de la population.
Par conséquent, de l’avis des rapporteurs, les « dépenses suffisantes » équivalant à la somme des ressources de chaque commune devraient être garanties par la loi, et le calcul des recettes nécessaires respecter globalement le principe de proportionnalité. Pour calculer les dépenses suffisantes (ou la somme forfaitaire), les coûts moyens des tâches obligatoires sont estimés chaque année pour toutes les communes. Ce calcul est basé sur une formule mathématique incluant les coûts réels pour les communes au cours des quatre dernières années, ainsi que des critères objectifs prévus par la loi (par exemple le nombre d’habitants et la structure démographique, etc. Voir paragraphe 159). Le ministère des Finances effectue ces calculs, qu’il est censé soumettre aux communes avant de commencer la préparation du budget annuel.
Lors de la procédure de consultation, l’Association des villes et communes de Slovénie a affirmé que la formule appliquée pour le calcul des dépenses suffisantes ne reflétait pas le coût réel pour les communes, lié par exemple à l’offre des services hivernaux ou à la situation sociale des habitants, et qu’en dépit de la formule mathématique utilisée pour le calcul des dépenses suffisantes les communes devaient négocier la somme forfaitaire finale, de sorte que leur stabilité financière dépendait du pouvoir central. L’association SOS a par ailleurs souligné que les collectivités locales étaient confrontées à une augmentation des dépenses liées à la prestation de services, par exemple dans le domaine de l’éducation préscolaire, sans augmentation correspondante de leurs recettes.
Les associations de communes ont affirmé que la « somme forfaitaire » avait diminué par rapport à 2011 : elle avait été calculée à 554,50 EUR en 2011, 536,00 EUR en 2013, 522,00 EUR (attribués) en 2015 (en 2015 et 2016 aucun accord n’a pu être trouvé) et 533,50 EUR en 2017. Pendant la procédure de consultation, le ministère des Finances a souligné que le montant était de 551,00 EUR en 2018 et de 558,00 EUR en 2019.
De l’avis de l’Association des villes et communes de Slovénie exprimé lors de la procédure de consultation, la somme forfaitaire, aux termes de la loi sur l’autonomie locale, aurait dû être de 570,70 EUR en 2011, 601,58 EUR en 2012, 645,98 EUR en 2013, 669,90 EUR en 2014, 662,68 EUR en 2015 et 652,60 EUR en 2016. L’Association a donc exprimé son inquiétude quant à l’autonomie financière des communes de Slovénie, compte tenu de l’augmentation des coûts calculés et de la diminution des sommes forfaitaires.
Certains interlocuteurs ont affirmé que le Gouvernement n’accordait pas, dans certains cas, un financement spécifique, réservé ou supplémentaire ni aucune autre ressource pour l’exécution des tâches transférées.
Par ailleurs, le ministère des Finances a également fourni une analyse des tâches municipales d’un point de vue budgétaire, distinguant les tâches qu’une commune est tenue d’assurer de celles qui peuvent être exécutées par les communes ou d’autres acteurs. Ayant entendu les arguments des uns et des autres, les rapporteurs concluent qu’un débat est possible entre le gouvernement et les communes en vue de parvenir à une interprétation commune de la notion de « tâches » et à un modèle de financement mutuellement acceptable.
Le dialogue institutionnel sur les questions financières faisant l’objet d’un accord entre les associations de collectivités locales et le gouvernement peut être considéré comme un instrument permettant de garantir la proportionnalité.
D’après la loi sur les règles budgétaires (2015), les collectivités locales font partie du secteur public global. Chaque année, le ministère des Finances prépare un cadre budgétaire pour les trois années à venir dans le cadre du Semestre européen en vue d’équilibrer les dépenses publiques.
En conclusion, les recettes totales des collectivités locales de Slovénie, en 2017, étaient de 1 975,13 millions EUR, et en 2015 de 2 226,37 millions EUR. Pour la période 2009-2015, les recettes totales des collectivités locales ont dépassé les 2 000 millions EUR, tandis qu’en 2016 et 2017 elles étaient inférieures à ce chiffre. D’une manière générale, partout en Europe les collectivités locales ont connu une diminution de leurs recettes et de leurs dépenses découlant directement de la crise économique, dès 2009 et les années suivantes. Pour la Slovénie, les recettes des collectivités locales sont restées relativement stables même après l’effondrement de l’économie en 2009.
La situation concernant les dépenses peut être qualifiée de relativement stable. Les dépenses totales se sont élevées à 2 047,95 millions EUR en 2008 et 2 192,46 millions EUR en 2009. Elles ont cependant été de 2 285,68 millions EUR en 2014 et de 1 851,87 millions EUR en 2016. Le ministère des Finances a par ailleurs indiqué que les dépenses avaient été de 1 950,13 millions EUR en 2017. Sur la période 2008-2014 (y compris ces deux années), les communes ont souvent dépensé plus que leurs recettes. Depuis 2015, les dépenses totales des communes sont inférieures à leurs recettes, de sorte qu’elles sont excédentaires plutôt que déficitaires.
En termes de PIB, les dépenses municipales en constituent plus de 5 % depuis 2013, ayant même atteint 6,12 % en 2014.
Les données financières dont disposent les rapporteurs indiquent que les collectivités locales ont été touchées par les conséquences négatives de la crise économique plus tardivement que le pouvoir central. D’après les données du ministère des Finances, les collectivités locales n’ont connu une baisse de leurs recettes réelles, affectant aussi leurs dépenses, qu’en 2016.
La capacité d’investissement est variable selon les communes. En 2016, 75 % des communes ont investi plus de 20 % de leur budget, et la moitié d’entre elles ont pu en investir plus de 30 %. En outre, 22 communes ont alloué entre 40 et 60 % du budget municipal aux investissements. Globalement, la part infranationale ou municipale des investissements publics a été d’environ 52 % en 2014. Lors de la procédure de consultation, l’Association des villes et communes de Slovénie a indiqué à la délégation qu’en 2016 la capacité d’investissement était tombée à 24 %. 173. Le 17 avril 2018, la loi sur l’autonomie locale a été amendée (loi d’amendement ZLS-S). Les amendements incluent l’idée d’introduire une budgétisation participative en tant que forme de participation publique à la prise de décision sur les dépenses locales. En Slovénie, tout nouveau projet de loi doit inclure une évaluation du coût de sa mise en œuvre pour les budgets locaux. Cette obligation vise aussi à sensibiliser tous les acteurs à la question du financement de l’autonomie locale. Cependant, plusieurs interlocuteurs ont indiqué à la délégation que certains projets de lois relatifs à de nouvelles tâches avaient été adoptés sans une évaluation adéquate de l’impact financier de leur mise en œuvre pour les collectivités locales, ou que les coûts avaient été sous-estimés.
Les rapporteurs concluent que l’article 9, paragraphes 1-4 et 7, de la Charte est globalement respecté en Slovénie. Toutefois, si le coût de la prestation des services que les collectivités locales doivent assurer continue d’augmenter sans que leurs recettes soient augmentées en conséquence, il y a un risque élevé de non-conformité avec les paragraphes 1, 2 et 4 de l’article 9 de la Charte.
Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.
Voir réponse indiquée à l'article 9.1
Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.
Le principe de la coopération volontaire entre les communes figure dans la législation slovène (articles 49a, 61 et 86a de la loi sur l’autonomie locale).
Il existe plusieurs formes de coopération intercommunale : - l’administration municipale conjointe ; - la gestion conjointe d’entreprises publiques, de fonds publics et d’organismes publics ; - les associations de communes ou unions de communes d’intérêt conjoint ; - les associations de communes.
Fin 2017, il y avait 53 administrations municipales conjointes, rassemblant 202 communes. Pour l’exécution conjointe de tâches locales, les communes d’une administration municipale conjointe reçoivent des financements supplémentaires pour des tâches telles que la supervision de l’inspection municipale, les services juridiques, les audits internes, la comptabilité budgétaire, la protection de l’environnement et l’aménagement du territoire. Le gouvernement fournit un cofinancement pour les administrations municipales conjointes. Lors de la procédure de consultation, le ministère de l’Administration publique a fourni des données attestant une augmentation constante du cofinancement : 2012 4,198 millions EUR 2013 4,426 millions EUR 2014 4,778 millions EUR 2015 4,830 millions EUR 2016 4,863 millions EUR 2017 5,376 millions EUR 2018 5,576 millions EUR
Le ministère de l’Administration publique a aussi informé la délégation qu’en vertu d’une modification de la loi sur le financement des communes (Journal officiel de la République de Slovénie, n° 71/17), entrée en vigueur le 1er janvier 2018, les conditions applicables au cofinancement des administrations municipales conjointes avaient été modifiées et que les communes disposaient d’une période de transition de deux ans pour s’adapter aux nouvelles modalités.
La gestion conjointe d’entreprises publiques, de fonds publics et d’organismes publics est un moyen de garantir une prestation efficiente des services publics. Habituellement, ces organes conjoints assurent des tâches pour le compte des communes qui les ont créés. Afin de garantir une représentation équitable des communes, elles détiennent des parts égales au sein des organes conjoints et chaque commune ou maire dispose d’une voix lors des votes de l’organe conjoint.
En décembre 2017, le gouvernement a soumis à l’Assemblée nationale des propositions d’amendements à la loi sur l’autonomie locale. La loi d’amendement ZLS-S a été adoptée le 17 avril 2018. Elle a simplifié la création d’une association de communes en tant que forme institutionnelle de coopération intercommunale, à laquelle les communes peuvent déléguer l’exécution de tâches relevant de leur compétence, y compris une partie de leurs compétences obligatoires.
Les unions de communes sont une forme de coopération intercommunale visant la mise en œuvre de services publics qui nécessitent des investissements infrastructurels à grande échelle et une maintenance lourde. Cette forme de coopération permet aux communes de mettre en commun leurs ressources, de construire de nouvelles infrastructures et de décider conjointement des questions de développement.
En conséquence, l’article 10.1. de la Charte est pleinement respecté.
Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.
La loi sur l’autonomie locale établit le droit des collectivités locales de former des associations en vue de promouvoir des intérêts communs et de défendre la situation des collectivités locales autonomes.
L’article 86a de la loi sur l’autonomie locale dispose ce qui suit : « il doit être considéré qu’une association est représentative si elle réunit au moins 30 % des communes ou, dans le cas des communes urbaines, si elle réunit au moins la moitié de celles-ci ».
Les principales associations nationales de Slovénie représentant les intérêts des collectivités locales sont l’Association des villes et communes de Slovénie (SOS) et l’Association des communes de Slovénie (ZOS).
L’Association des villes et communes de Slovénie est la plus grande association, réunissant 175 communes (sur 212). Elle compte 19 commissions chargées de coordonner les travaux sur les thèmes d’intérêt pour les collectivités locales et 4 groupes de travail chargés de coordonner les actes juridiques. L’association propose divers services à ses membres, parmi lesquels : la représentation des intérêts communs, la rédaction de projets de développement communs, la formation des membres, la négociation avec le ministère des Finances, l’information des membres sur les nouveaux développements et les questions liées au fonctionnement des communes.
L’autre association – l’Association des communes de Slovénie (ZOS) – réunit actuellement 115 communes, le plus souvent de petite taille. Elle représente les intérêts des communes de Slovénie aux niveaux national et international, ainsi qu’auprès d’institutions et organisations connexes tant en Slovénie qu’à l’étranger. Cette association propose des services tels que l’audit interne conjoint, qui peut être effectué chaque année sur les comptes de la commune. En 2018, 33 communes ont bénéficié de ce service d’audit.
Enfin, l’Association des communes urbaines de Slovénie (ZMOS) réunit les onze grandes villes et centres urbains de Slovénie. Les deux plus grandes villes sont Ljubljana et Maribor, qui cumulent une population de plus d’un demi-million d’habitants. Koper est le seul port de commerce de Slovénie. Les autres villes sont Ptuj, Celje, Kranj, Novo mesto, Nova Gorica, Murska Sobota, Slovenj Gradec et Velenje.
Les associations de communes représentent les intérêts des collectivités locales vis-à-vis de l’État. Avant de soumettre le projet de budget à l’Assemblée nationale, le gouvernement doit signer avec les associations représentatives des communes un accord déterminant les coûts moyens du financement des tâches obligatoires et des nouvelles tâches statutaires des communes à compter de l’exercice financier.
En conséquence, l’article 10.2. de la Charte est respecté en Slovénie.
Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.
Comme il est indiqué dans l’introduction, la Slovénie a ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, son Protocole additionnel du 9 novembre 1995 et ses Protocoles n°2 et n°3. Du point de vue de l’article 10.3 de la Charte, ces ratifications garantissent une base juridique et politique requise pour permettre aux communes de mettre en place une coopération transfrontalière en Slovénie. La situation est relativement positive, et les représentants des associations n’ont signalé aux rapporteurs aucun problème dans ce domaine.
De nombreuses communes ont établi divers partenariats, accords et jumelages avec des collectivités locales d’autres pays pour l’échange de bonnes pratiques, l’apprentissage mutuel et la mise en œuvre de projets de coopération conjoints. Une part importante de cette coopération transnationale se fait avec des collectivités locales des pays voisins (comme l’Autriche et l’Italie).
En conclusion, les rapporteurs considèrent que l’article 10.3 de la Charte est respecté.
Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.
Les collectivités locales de Slovénie sont dotées de la personnalité juridique et peuvent à ce titre s’adresser aux tribunaux pour faire valoir leurs droits et intérêts. Les collectivités locales peuvent soumettre des questions à la Cour constitutionnelle et à la Cour administrative, en particulier en cas de conflit portant sur des décisions du pouvoir central.
La Cour constitutionnelle a analysé l’applicabilité de la Charte dans un certain nombre d’affaires, parmi lesquelles : - Décision n° U-I-150/15, en date du 10 novembre 2016, sur les fonds de solidarité pour l’équilibre entre les communes ; - Décision n° U-I-164/13, en date du 10 juin 2015, sur les tâches des communes dont les coûts sont pris en compte lors de la détermination des dépenses suffisantes d’une commune ; - Décision n° U-I-37/10, en date du 18 avril 2013, sur les zones de protection spéciale (zones Natura 2000) ; - Décision n° U-I-88/10, en date du 22 novembre 2012, sur les services publics assurés par les collectivités locales ; - Décision n° U-I-239/10, en date du 23 juin 2011, sur le cumul de fonctions pour les maires exerçant ce mandat à titre non professionnel ; - Décision n° U-I-230/10, en date du 23 juin 2011, sur le statut du maire au sein des organes conjoints créés pour la prestation de services d’utilité publique ; - Décision n° U-I-312/08, en date du 20 mai 2010, sur les tâches originelles des communes.
Il est également à noter que les associations représentatives des collectivités locales de Slovénie ont le droit de saisir la Cour constitutionnelle pour le contrôle de la constitutionnalité ou de la légalité de réglementations ou d’actes généraux, à la condition que les droits des collectivités locales soient menacés.
Compte tenu de ce qui précède, les rapporteurs concluent que le système de protection légale de l’autonomie locale en Slovénie répond pleinement aux exigences de l’article 11 de la Charte.
En Slovénie, le principe de l’autonomie locale est expressément reconnu dans la Constitution.
