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Ukraine

Ukraine - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 20 au 23 mai 2012 et du 22 au 23 avril 2013
Date d'adoption du rapport: 31 octobre 2013
Documents : Rapport CG(25)8 | Recommandation 348 (2013)
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Activités de coopération

Le présent rapport de suivi constitue le deuxième rapport portant sur l’état de la démocratie locale et régionale en Ukraine depuis 2001. Le rapport souligne les initiatives jugées positives prises par le gouvernement en vue d’une réforme substantielle de l’aménagement territorial à laquelle les collectivités locales représentées par leurs associations sont associées par le biais de la procédure de consultation mise en place sur la réforme.  Le rapport note, cependant, que la législation limite l’autonomie de décision et de gestion des collectivités locales, que plusieurs villes, y compris la capitale, n’ont pas de maire pendant de longues périodes, et que l’autonomie financière des collectivités reste limitée. Le rapport souligne également l’absence d’une division claire des compétences et de l’action administrative entre les administrations de l’Etat et celles des collectivités territoriales et que, malgré les déclarations d’intention fortes formulées au plus haut niveau de l’Etat pour sa mise en place, la réforme n’avance pas au rythme souhaité.

 

Il est recommandé aux autorités ukrainiennes de revoir leur législation afin de supprimer les restrictions opérées sur les compétences des collectivités locales et leur permettre d’exercer pleinement leurs compétences. Les autorités sont encouragées à tenir, dans des délais les plus courts, des élections dans les villes où le poste de maire reste vacant. La recommandation souligne la nécessité de renforcer l’autonomie financière des collectivités locales et à améliorer le système de péréquation pour le rendre plus équitable et transparent. Elle invite les autorités à mettre en œuvre le projet de réforme dans les meilleurs délais. Enfin, la recommandation appelle les autorités ukrainiennes à ratifier le Protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales (STCE n ° 207).

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

Le principe de l’autonomie locale est énoncé à l’article 7 de la Constitution : « En Ukraine, l’autonomie locale est reconnue et garantie ». Cette garantie favorise l’autonomie locale. L’article 115, alinéa 15, de la Constitution pose le principe de la réserve de la loi en matière de détermination des « principes de l’autonomie locale ».

 

En ce qui concerne l’autonomie régionale, l’article 134 de la Constitution dispose que la République autonome de Crimée est une « partie inséparable » de l’Ukraine. L’article accorde à la République autonome un droit d’exercice autonome des compétences énumérées dans son article 137, mais dans les limites définies par la Constitution. Quant à l’autonomie régionale en général, la Constitution ne reconnaît une telle autonomie qu’indirectement, en énumérant les unités territoriales ayant le niveau d’un oblast, parmi lesquelles les villes de Kyiv et de Sébastopol.

 

Les détails de la gouvernance locale sont réglementés dans la loi sur l’autonomie locale du 21 mai 1997, ainsi que dans d’autres lois spéciales (voir paragraphe 42 ci-dessus). La législation ukrainienne (constitutionnelle et simple) respecte donc l’article 2 de la Charte.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Selon l’article 140 de la Constitution et l’article 2 de la loi sur l’autonomie locale de 1997, l’autonomie locale « est la capacité réelle et le droit, garanti par l’Etat, d’une communauté territoriale – c’est-à-dire des habitants d’un village, ou d’une association volontaire des habitants de plusieurs villages, des résidents d’une localité ou d’une ville – de décider d’une manière indépendante sur des sujets d’importance locale dans les limites de la Constitution et des lois de l’Ukraine ».

 

L’autonomie doit être exercée par les collectivités territoriales, et donc par les citoyens, par voie directe ou par l’intermédiaire des conseils des villes, localités et villages et de leurs organes exécutifs, ainsi que par les conseils des raïons ou des oblasts, qui représentent les intérêts communs des communautés territoriales des villages, des localités ou des villes. Il en résulte un contexte légal et administratif assez complexe, tant pour ce qui concerne le contenu et la portée de l’autonomie que pour ce qui est des organes qui exécutent les décisions, ces derniers étant différenciés selon la position de la collectivité concernée au sein de la structure administrative verticale du pays.

 

Concernant le contenu, la législation ukrainienne est, à première vue, plus restrictive que l’article 3, paragraphe 1, de la Charte, puisqu’elle limite l’autonomie de décision et de gestion aux « sujets d’importance locale », là où la Charte fait référence à « une part importante des affaires publiques ». D’autre part, l’article 4 de la loi sur l’autonomie locale définit quelques principes de base, parmi lesquels le « principe de combinaison des intérêts locaux et nationaux » dans l’exercice de l’autonomie. Il y a là un certain enchevêtrement entre les niveaux de compétences et l’orientation de l’action locale vers l’intérêt national.

 

Il est à noter par ailleurs que l’article 24 de la loi sur l’autonomie locale dispose que « le statut juridique de l’autonomie locale en Ukraine est déterminé par la Constitution, la présente loi elle-même et d’autres lois, dont les dispositions ne doivent pas être contraires à celles de la présente loi ». Les associations réclament une plus grande conformité de la législation ukrainienne avec la Charte afin de mettre en œuvre le principe de l’omniprésence de l’action des collectivités locales concernant les questions locales. Les rapporteurs constatent une conformité partielle de la législation avec la Charte dans ce domaine et invite le Gouvernement à renforcer la subsidiarité, par exemple en octroyant un pouvoir de compétence général aux collectivités locales. 

 

Les autorités ukrainiennes se sont engagées à promouvoir le développement de la société civile en Ukraine pour adapter la législation ukrainienne aux normes européennes. Le décret n° 342/2013 contient une série d’obligations et de recommandations à l’attention des collectivités locales. Les rapporteurs estiment qu’un renforcement des activités de la société civile est favorable pour l’exercice des droits des citoyens au sens de l’Article 3 de la Charte et peut améliorer le processus démocratique au sein des collectivités locales.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 3.1

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Dans la législation ukrainienne, les compétences et attributions fondamentales du niveau local sont énoncées sous la Partie II de la loi de 1997 (Bases organisationnelles et légales de l’autonomie locale). Le système d’attribution des compétences est assez complexe. Il opère une distinction d’une part entre les différents organes d’une collectivité (conseil, organe exécutif, maire) et d’autre part entre les compétences propres et les compétences déléguées. L’article 26 énumère cinquante « compétences des conseils » différentes. Pour les organes exécutifs d’une ville, l’article 27 (chapitre 2) prévoit huit compétences relatives au développement économique et culturel ainsi qu’à la planification et la comptabilité. Pour le maire, l’article 42 répertorie au moins vingt compétences différentes.

 

Bien que la loi attribue ainsi une liste impressionnante de compétences aux collectivités locales, les rapporteurs ont été informés qu’un certain nombre de lois nationales attribuent aux entités étatiques (administrations étatiques au niveau local et régional ou nouvelles instances nationales) des compétences qui relevaient jusqu’alors totalement ou partiellement de la responsabilité des collectivités locales. Des compétences ont ainsi été transférées notamment pour ce qui concerne les questions foncières, l’urbanisme et la construction, le développement économique, le réseau routier, mais aussi dans les domaines de l’action sociale, de la santé et de l’éducation. En matière de bâtiments (permis de construire) dans les zones rurales, l’Etat semble exercer une influence négative sur l’autonomie locale, par des exigences techniques qui ne respectent pas toujours la situation locale. L’administration étatique impose aux entités locales des zones rurales (dans l’intérêt des investissements du secteur privé) une procédure administrative « accélérée » qui ne respecte ni la capacité administrative ou financière de ces entités (très souvent faible et peu effective), ni les nécessités d’une planification urbaine adaptée aux besoins ruraux. Les petites communes sont donc politiquement responsables pour les « effets de ralentissement » du développement économique local sans disposer des instruments effectifs pour y remédier. Dans d’autres secteurs qui concernent, par exemple, les ressources souterraines et la répartition des compétences en matière de ressources en eau, les associations ont réclamé une plus forte concentration des compétences au niveau local/régional.

 

Ces réformes restreignent de plus en plus la portée de l’autonomie locale, en limitant la responsabilité territoriale des pouvoirs locaux (limitation des compétences locales sur les zones d’habitation), leur capacité budgétaire (les amendes pour l’infraction au stationnement sur les routes de la collectivité locale vont aux services de l’Etat), leurs recettes (concentration des recettes douanières au sein d’une nouvelle agence nationale) et leur pouvoirs (l’enregistrement des entreprises, qui se fait à présent auprès des services locaux, passera aux services du ministère de la Justice à partir du 1er juillet 2013). Il en va de même pour la perte de capacité à mener une politique intégrale, y compris le contrôle de l’application des politiques d’aménagement du territoire, d’urbanisme et de construction, par le biais des administrations des collectivités locales. Sur ce dernier point, il semble que la commission compétente de la Verhovna Rada veuille respecter la répartition actuelle des compétences. Ces différentes évolutions risquent d’aboutir au non-respect des dispositions de l’article 4, paragraphe 3, de la Charte, qui dispose que les fonctions publiques doivent être, de préférence, exercées par les autorités les plus proches du citoyen. Les associations réclament une plus forte coopération entre les entités étatiques et locales en matière d’éducation et de santé publique, afin de mieux répondre aux besoins de la population. Les rapporteurs sont, quant à eux, convaincus qu’une meilleure répartition des compétences en faveur des collectivités locales peut contribuer à une plus grande conformité avec les dispositions de l’article 4, paragraphe 3, de la Charte. 86. Après leurs entretiens avec divers interlocuteurs lors de la visite, les rapporteurs constatent un décalage entre la situation juridique de l’autonomie locale en Ukraine et la réalité. Une série de facteurs limitent le contenu et la portée de l’autonomie : une tendance à la centralisation des compétences de la part d’institutions nationales ; l’absence d’un fondement économique stable au niveau local ; la faiblesse de l’architecture financière des collectivités territoriales (voir section 4.7 : Finances locales) ; l’absence d’une division claire des compétences et de l’action administrative entre les administrations de l’Etat et celles des collectivités territoriales, ce qui peut engendrer des chevauchements ou des doublons dans la gestion des compétences.

 

Les rapporteurs estiment, outre les aspects mentionnés ci-dessus, que plusieurs autres facteurs limitent la mise en œuvre pleine et entière de l’autonomie locale par les collectivités locales. L’Ukraine n’est pas encore parvenue, 22 ans après l’indépendance, à mettre en œuvre une réforme profonde et cohérente de l’autonomie locale et régionale.

 

Faute de compétences et de moyens économiques et financiers suffisants, la plupart des collectivités locales n’ont plus la « capacité effective » mentionnée à l’article 3 de la Charte. De plus, l’intensification de l’action étatique de la part des ministères de tutelle a favorisé, au fil des années, la spécialisation et l’augmentation du poids administratif des administrations étatiques aux niveaux local et régional. Cela a entraîné une forte ingérence de l’action étatique dans le champ d’action des collectivités locales.

 

Cet effet tend en outre de manière inhérente à s’amplifier : en même temps que le poids administratif étatique et le nombre des agents de l’Etat augmentent, de plus en plus d’obstacles s’opposent à une réforme des structures territoriales (réforme qui pourrait aboutir à un transfert de compétences vers les entités locales, accompagnées du personnel et des financements correspondants). Ces tendances vont à l’encontre des articles 20 et 71, alinéa 2, de la loi sur l’autonomie locale, selon lesquels « la tutelle de l’Etat ne doit pas interférer avec l’exercice des compétences exclusives des administrations des collectivités locales ». Bien qu’elle porte sur la question d’une tutelle spécifique, l’idée qui sous-tend cette restriction peut être généralisée afin de freiner les tentatives de l’Etat visant à influencer la répartition et l’exercice des pouvoirs au détriment des collectivités locales et de leur droit d’autonomie.

 

Concernant le financement des compétences déléguées, les associations ont dénoncé quelques violations du principe de connexité, affirmant que l’Etat ne couvre pas intégralement les coûts des compétences déléguées. L’Association des villes ukrainiennes a cité l’exemple du réseau urbain de transports publics électriques. Selon elle, « les dispositions du contrat n’obligent pas l’Etat à transférer en temps utile aux budgets locaux les fonds nécessaires pour couvrir leurs dépenses associées à la prestation de services de transport privilégié, ainsi que les dédommagements adéquats pour couvrir la différence entre les tarifs (approuvés par le ministère des Infrastructures et le ministère de l’Economie) et le coût réel des services de transport. Ainsi, si l’indemnisation n’est pas couverte par le budget de l’Etat, le soutien financier aux compagnies de transport électrique urbain devra être fourni uniquement par les conseils municipaux. »

 

Il en résulte que l’autonomie locale est fragilisée et limitée dans ses possibilités d’action. La confiance de la population locale est, selon l’article 2, alinéa 1, de la loi sur l’autonomie locale, la base d’une collectivité territoriale et, partant, du droit à l’autonomie. Dans le cas des pouvoirs locaux d’Ukraine, la confiance de la population dans la capacité des institutions locales et régionales à gérer efficacement une part importante des affaires publiques est affaiblie. Les rapporteurs sont donc convaincus que l’autonomie locale en Ukraine requiert, tant sur le plan législatif que sur celui de la pratique politique, une réforme globale pour aboutir à un niveau suffisant de respect des dispositions de la Charte.

 

Au sujet de l’adaptation des compétences déléguées aux nécessités de gestion au niveau local, au sens de l’article 4, paragraphe 5, de la Charte, les rapporteurs n’ont eu connaissance d’aucune critique générale. Les communes de moins de 5 000 habitants, du fait de leur faible puissance budgétaire, ont apparemment des difficultés de financement des compétences déléguées.

 

Concernant la consultation, telle que prévue par l’article 4, paragraphe 6, de la Charte, l’article 146 de la Constitution dispose que « les autres questions relatives à l’organisation de l’autonomie locale, à la formation, au fonctionnement et à la responsabilité des organes des collectivités locales sont régies par la loi ». L’Ukraine a par conséquent adopté, le 16 avril 2009, la loi n° 1275-VI sur les associations des entités de l’autonomie locale, qui est entrée en vigueur le 2 juin 2009. D’après cette loi, l’interaction prend principalement la forme d’une « participation aux consultations » (Section IV : Principes de l’interaction des associations avec les pouvoirs publics, article 17, alinéa 2, n° 2a et b). Les associations nationales ont le droit d’être consultées par le Président, la Cour suprême, le Parlement et le Conseil des ministres.

 

Les représentants des associations nationales constatent que, sur le plan formel, la consultation fonctionne correctement. Ils notent aussi une amélioration des procédures de consultation avec le nouveau gouvernement Asarov. Par sa résolution n° 1065 du 21 novembre 2012, le Cabinet des ministres a modifié le règlement intérieur du gouvernement. Les représentants des associations sont maintenant admis aux réunions du Cabinet à titre consultatif, « si le cabinet traite de sujets touchant aux compétences et aux intérêts des collectivités locales ainsi qu’aux questions de développement régional ». Les associations doivent être associées à l’élaboration des projets de lois (ayant trait à leurs intérêts) par des ministères compétents. Les ministères sont tenus d’indiquer dans quelle mesure il a été tenu compte de l’opinion de l’association dans le projet.

 

Les associations sont régulièrement invitées aux réunions des commissions du Parlement mais, très souvent, leurs propositions ne sont pas prises en compte par les députés (y compris ceux des partis d’opposition). Pour ce qui est de la participation des associations au sein des structures nationales de coordination, les trois associations (Association des autorités des districts et des régions, Association des villes ukrainiennes et Association des conseils de villages et de localités) sont représentées au sein de « l’assemblée constitutionnelle » créée en 2012 pour préparer les amendements constitutionnels nécessaires en vue d’une réforme territoriale. De plus, les organes exécutifs centraux sont tenus, avant de mettre en place des organes consultatifs ou de concertation ou des groupes de travail, de s’assurer que des représentants des associations pourront y participer.

 

Quant aux procédures d’estimation fiscale en vue de la planification budgétaire, les associations sont consultées mais ne sont pas intégrées dans le processus administratif. Il y a cependant, au-delà d’une consultation au sens propre, quelques exemples de coopération et de concertation entre les associations et le gouvernement. Par exemple, l’Association des conseils de villages et de localités a signé avec le ministère de l’Agriculture un mémorandum concernant le projet « Le village natal », destiné à la revalorisation des petits villages et localités.

 

Bien que la législation ukrainienne mette à la disposition des collectivités locales un faisceau des compétences locales impressionnantes, la complexité de la législation, l’absence d’une vision claire et traçable de la répartition des compétences entre les différents niveaux et les interférences entre les actions des niveaux de gouvernance différents (notamment à travers les activités des administrations étatiques locales et régionales) limitent la portée de l’article 4 par. 2 de la Charte ainsi que l’exercice de leur droit « d’exercer leur initiative » pleinement. Les rapporteurs sont d’avis que l’Ukraine ne remplit que partiellement cette disposition de la Charte.

 

En ce qui concerne le droit de consultation sous l’article 4 par. 6 de la Charte, les rapporteurs estiment que la loi prévoit des procédures formelles en conformité avec la Charte et que, en pratique, les mécanismes en place semblent fonctionner de façon efficace. Les rapporteurs ont noté néanmoins les plaintes des autorités locales qui maintiennent que, souvent, leur point de vue n’est pas pris en compte.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

L’article 85, alinéa 29, de la Constitution cite, entre autres compétences de la Verhovna Rada, « la création et l’abolition des districts, l’établissement et la modification des limites territoriales des districts et des villes, la classification des localités d’habitation dans la catégorie des villes, l’établissement et la modification des noms des localités d’habitation et des districts ». Selon l’article 93, alinéa 13, si la structure territoriale de l’Ukraine doit être modifiée, cela peut se faire uniquement au moyen d’une loi, d’un décret présidentiel ou d’un autre acte administratif.

 

L’article 26, alinéa 41, de la loi sur l’autonomie locale accorde aux conseils des villes la compétence de décider de la division administrative et territoriale. L’article 15, alinéa 1, de la loi sur l’autonomie locale permet l’association « ou d’autres formes d’unification facultative ». La question de la fusion d’unités administratives et territoriales ayant un centre administratif commun se décide exclusivement par voie de référendum local (article 6 de la loi sur les référendums nationaux et locaux). Dans ce contexte, il est important que la nécessité de modifier les limites territoriales soit justifiée de façon claire et compréhensible pour le public. Bien que les lois prévoient une consultation préalable, la nécessité de réformer la structure territoriale est évidente. Dans ce contexte, l’association des villages est favorable à une politique souple mettant l’accent sur une fusion de communes par décision volontaire et non obligatoire. Quoi qu’il en soit, l’article 5 de la Charte exige une consultation des collectivités concernées, indépendamment de l’instrument de fusion adopté.

 

La législation ukrainienne respecte donc l’article 5 de la Charte.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

 Aux niveaux des villes, des villages et des localités, les collectivités ont le pouvoir d’organiser les structures de leurs administrations. De plus, en vertu de l’article 140, alinéa 5, de la Constitution, les conseils des villes ont compétence pour « organiser les districts urbains », tandis que l’article 140, alinéa 6, permet aux conseils des collectivités locales de créer des unités d’auto-organisation par les habitants (article 14 de la loi sur l’autonomie locale). L’article 26, alinéas 5 et 6, de la loi sur l’autonomie locale est conforme à l’article 6 de la Charte, en ce qu’il accorde des compétences aux conseils des villes, aux villages et aux localités.

 

Plus généralement, en raison des graves problèmes budgétaires, la question des structures des administrations locales et étatiques et celle du personnel administratif au niveau local ou régional restent des questions d’actualité. En vertu de l’accord de confirmation avec le FMI, l’Ukraine s’est engagée, concernant ses administrations et leurs personnels, à mettre en œuvre des réformes en matière de l’administration publique, en vue de diminuer les unités et de les rendre plus efficaces, et à adopter des restrictions concernant l’augmentation des salaires de la fonction publique centrale et locale.

 

Dans ce contexte, il est à noter que l’Ukraine a connu une assez forte augmentation du nombre des fonctionnaires d’Etat. Le graphique ci-dessous montre l’augmentation des effectifs et leur répartition entre les différents niveaux d’administration. Il apparaît que l’augmentation est due à l’extension du secteur de l’administration d’Etat nationale, de sorte qu’une pression particulière est exercée sur l’Etat pour qu’il rationalise sa propre administration, par l’un des manières suivantes : une réforme visant à augmenter l’efficacité et l’efficience de l’administration ; un examen systématique et une nouvelle distribution des compétences, sur la base des expériences de décentralisation et de rationalisation des fonctions publiques d’autres pays européens ; une réforme de la structure de l’administration étatique au niveau territorial ; une privatisation des tâches jusqu’alors réservées à l’Etat ou, le cas échéant, aux collectivités locales.

 

Evolution du nombre des fonctionnaires de l’Etat (courbe supérieure) et des collectivités locales (courbe inférieure):

 

Si l’on envisage une délégation des compétences en faveur des collectivités locales, il faut dans le même temps mener des réformes pour renforcer l’efficacité des administrations locales, en mettant l’accent notamment sur la qualification des personnels afin d’éviter que le transfert massif des agents d’un niveau à l’autre ne s’accompagne d’aucune augmentation de la performance de l’appareil administratif. Il va de soi que la plupart des collectivités locales, qui sont de taille relativement modeste, ne sont pas prêtes à engager une telle réforme, ou n’ont pas la capacité pour le faire, sans une aide massive de l’Etat.

 

L’agence nationale ukrainienne pour la fonction publique travaille actuellement à une actualisation des effectifs de la fonction publique ainsi que de leur durée de travail. Les associations participent à ces travaux pour la communication de chiffres sur la fonction publique locale et régionale. En matière de statut du personnel, le gouvernement a retiré un projet de loi concernant « le statut du service local », qui s’était heurté à une forte opposition de la part des associations. Un nouveau projet sera préparé, en alignant davantage la réforme du service public national et celle du service public local. 108. En ce qui concerne les salaires de la fonction publique étatique et locale, le graphique ci-dessous donne quelques indications importantes. La forte progression des salaires de la fonction publique locale entre 2005 et 2008 s’est ralentie ces dernières années. Le revenu moyen dans la fonction public locale, en déclin en 2009, reste stable. Les salaires moyens des fonctionnaires d’Etat (à droite) et des collectivités locales (à gauche) :

 

La législation ukrainienne est formellement conforme aux dispositions de l’article 6. Mais, en pratique, vu la pression de rationalisation au niveau local et le faible pouvoir de gestion des petites entités (notamment rurales), l’autonomie des collectivités de déterminer leurs structures au sens de l’article 6 de la Charte est à peine respectée.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Voir réponse indiquée à l'article 6.1

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Selon l’article 141, alinéa 3, de la Constitution, « le statut des maires, des adjoints et des organes exécutifs des collectivités, ainsi que leur autorité et la procédure applicable à leur création, leur réorganisation et leur dissolution sont déterminés par la loi ». Les détails sont réglementés par la loi sur le statut des conseillers municipaux et par la loi sur l’autonomie locale. Il existe par ailleurs un projet de loi sur les « mécanismes de révocation des conseillers ». En matière de la lutte contre la corruption, la loi n° 320-VI du 7 avril 2011 s’applique aussi aux membres des conseils des collectivités locales et régionales.

 

Les élus, membres du conseil ou d'un de ses organes exécutifs, sont rémunérés comme des fonctionnaires travaillant à plein temps. Leurs rémunérations sont soumises à l'impôt.

 

Concernant la lutte contre la corruption au niveau national, les rapporteurs ont pris note d’une communication du ministre de l’Intérieur faite en 2012 et des mesures législatives prises pour remédier à ce problème. Les rapporteurs ont été informés que la révocation des maires de quelques villes d’Ukraine, dans les régions de Soumy, Youjne, Tchernovtsy et Ternopil, avait provoqué au sein des associations une discussion sur la question de savoir si le renforcement de la législation anti-corruption n’avait pas servi de prétexte pour engager des procédures juridiques disproportionnées contre ces maires.

 

La participation des femmes à la vie politique locale est plus accentuée au niveau des villages et des localités, où 50 % des maires et 70 % des conseillers sont des femmes. Dans les oblasts, ce chiffre est proche de 15 à 20 %. Dans la ville de Dnipropetrovsk, par exemple, 20 conseillers sur 120 et 72 % du personnel administratif sont des femmes.

 

La législation ukrainienne respecte globalement les principes posés par l’article 7 de la Charte. Cela étant, s’agissant de l’application par. 1 de la Charte, les rapporteurs s’inquiètent d’allégations qui leur ont été faites, concernant des cas de révocations de maires  qui auraient été considérées comme étant arbitraires et fondées  sur une application de la loi anti-corruption. Que ces allégations soient avérées ou non, lesdites révocations n’étant pas suivi d’élections, la fonction de maire des collectivités concernées restent vacantes pendant très longtemps (parfois des années),  et cela pose clairement  un problème de démocratie locale, en particulier sous l’angle du par. 1 de l’article 7 de la Charte.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Voir réponse indiquée à l'article 7.1

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

L’article 20 de la loi sur l’autonomie locale dispose que « [l]a tutelle de l’Etat sur les activités des organes et des agents des collectivités autonomes ne peut être exercée que sur la base et dans les limites des pouvoirs et des procédures prévus par la Constitution et les lois de l’Ukraine, et ne doit pas aller jusqu’à une ingérence des organes ou des agents des autorités de l’Etat dans l’exercice par les organes de gouvernement autonome des compétences exclusives déléguées à ces organes ». De plus, l’article 35 de la loi sur l’administration étatique locale énumère quelques principes de coopération entre les unités étatiques et les collectivités locales, qui sont aussi pertinents concernant l’exécution de la tutelle administrative : l’interaction ; l’assistance aux responsables locaux par des agents de l’Etat ; la limitation de la tutelle exercée par des lois ; la prise en considération des propositions des organes et des responsables des unités locales ; l’information préalable donnée aux collectivités locales en cas de gestion par l’administration étatique de questions ayant une importance pour le niveau local; le pouvoir de participer aux discussions sur ces questions ; le pouvoir de participer aux réunions des organes des collectivités locales, et d’y prendre la parole ; l’interdiction d’ingérence dans les affaires des collectivités locales.

 

Les rapporteurs sont d’avis que la loi, dans son contenu, garantit le respect des principes posés par l’article 8 de la Charte en ce qui concerne le contrôle administratif des collectivités locales. . Pour ce qui est de la pratique, les rapporteurs ont eu connaissance d‘allégations liées à un contrôle abusif des collectivités locales, tel que des pressions indirectes exercées sur des élus de la part des administrations étatiques locales donnant lieu à la révocation de maires (par exemple à Tcherkassy). Ces allégations, si elles sont vérifiées, amènent les rapporteurs à des inquiétudes sérieuses quant à l’étendue de cette supervision qui n’est, en ce qui concerne ces cas, pas proportionnelle comme le requiert la Charte.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.

Les représentants des collectivités territoriales ont présenté une série de problèmes structurels, qui caractérisent selon eux l’architecture financière des collectivités locales et régionales en Ukraine :

l’absence de progrès quant au renforcement du système des finances locales depuis 2001 ;

une programmation budgétaire étatique compliquée, qui ne respecte pas les intérêts des collectivités ;

la faiblesse structurelle du pouvoir financier des collectivités ;

la disproportion entre les ressources propres et les compétences attribuées ;

les prélèvements de l’Etat au détriment du produit total des impôts locaux ;

le sous-financement des compétences déléguées par l’Etat ;

l’absence de critères clairs et compréhensibles concernant les relations interbudgétaires ;

l’absence d’une péréquation adéquate au niveau des régions (oblasts) ;

la nécessité d’une interaction/coopération renforcée avec le ministère des Finances.

 

Situation générale

 

La situation budgétaire des collectivités locales ukrainiennes dépend largement de la situation économique et financière générale du pays. Les budgets des collectivités locales sont d’une importance économique considérable : environ 7,2 % du PIB national est généré au niveau local (hors transferts interbudgétaires). Le ministère des Finances estime le montant global du budget des collectivités locales pour 2013 à 220 milliards UAH. Les dépenses totales du budget national 2013 s’élèvent à 410,66 milliards UAH, avec un déficit maximal de 50 milliards UAH (y compris Naftogas avec 82 milliards UAH). Au premier semestre 2013, les dépenses s’élevaient à 112,1 milliards UAH, soit +13,2 % par rapport à la même période en 2012.

 

Malgré ce constat, deux facteurs préliminaires sont importants : le niveau du PIB par habitant en comparaison avec les pays émergents (en tant qu’indicateur du succès ou de l’échec d’une politique de développement économique et, par conséquent, pour la nécessité d’intensifier les réformes à tous les niveaux de gouvernement).

 

Les chances de maintenir ou d’atteindre un équilibre budgétaire national à moyen terme (en tant qu’indicateur de la nécessité de mener une politique de discipline budgétaire pour les années à venir selon les déclarations du FMI).

 

Une analyse de la situation de l’Ukraine en 2011 (en termes de pouvoir d’achat) en comparaison avec d’autre pays d’Europe de l’Est sur la base des données du FMI est suffisamment explicite : avec un PIB par habitant inférieur à 10 000 €, l’Ukraine se classe derrière la Serbie (approx. 15 000 €), la Croatie (approx. 25 000 €), la Slovénie (approx. 38 000 €) et loin derrière les pays de la zone euro (approx. 45 000 €). Le retard du pays en termes de compétitivité et de potentiel de croissance de la productivité, ainsi que du point de vue du manque de modernisation des structures administratives, est assez clair. Reste à savoir s’il existe des signes annonçant une évolution positive de la croissance du PIB.

 

Les perspectives générales de croissance économique du pays ne sont pas très prometteuses, bien que le gouvernement mette un accent particulier sur la revitalisation de l’industrie dans les secteurs à potentiel technique et scientifique élevé et qu’il espère que cette politique aura des effets positifs sur le marché de travail. Les observateurs internationaux prévoient une baisse de la croissance en 2013, alors que le budget national pour cette année est basé sur une croissance du PIB estimée à +3,4 %.

 

Par ailleurs, l’évolution de la dette publique totale entre 2003 et 2013 est aussi révélatrice. Malgré une légère diminution de la dette publique cumulée en 2011/2012 (autour de 40 % du PIB), la situation reste tendue, du fait que les projections contenues dans l’« accord de confirmation » avec le FMI ne sont pas réalisées, et qu’il est donc probable que le gouvernement poursuivra sa politique actuelle, soit en augmentant les recettes, soit en diminuant les dépenses, ou encore en combinant ces éléments. Les marges de manœuvre pour mener une politique budgétaire moins contractée vis-à-vis des collectivités locales et régionales sont très limitées.

 

Le tableau présenté en Annexe III, basé sur les données du Service statistique de l’Etat, montre les écarts considérables qui existent entre les régions ukrainiennes en matière de revenu annuel. Ces chiffres indiquent aussi l’ordre de l’importance d’une politique de péréquation, si l’Ukraine décide d’agir pour le développement régional et de mettre en place une péréquation financière verticale et horizontale. Dans ce contexte, la loi « sur la stimulation du développement régional », amendée en 2011, est à mentionner : d’après le ministère du Développement régional, cette loi vise à soutenir le développement économique, social et écologique des régions, en s’appuyant sur la politique régionale de l’UE. Elle part du concept de « région en crise » et énumère une série de mesures d’aide dont peuvent bénéficier ces régions pour une durée de sept ans (avec possibilité de prolongation de cinq ans au maximum). Selon le ministère, de telles mesures ne sont pas mises en œuvre dans les régions en crise. Il faudra donc vérifier les chiffres de ce tableau pour juger de la réussite ou de l’échec des mesures destinées à équilibrer le développement économique du pays.

 

Un projet de loi « sur les bases de la politique régionale » est actuellement en préparation, avec la participation des associations, en vue de mettre en œuvre la décision du Conseil des régions de mars 2013. Ce projet de loi doit définir les principaux aspects juridiques, économiques, sociaux, écologiques, humanitaires et organisationnels de la politique régionale de l’Etat.

 

Les fondements juridiques

 

L’article 142 de la Constitution définit les bases matérielles et financières de l’autonomie locale. L’article 142, alinéa 3, précise que « l’Etat participe à la constitution des recettes budgétaires des collectivités locales et soutient financièrement ces collectivités. Les dépenses de leurs organes découlant de décisions des organes étatiques sont compensées par l’Etat ». Les modalités sont détaillées dans la section III de la loi sur l’autonomie locale de 1997. En particulier, l’article 62 de cette loi contient des dispositions sur l’obligation pour l’Etat de soutenir les collectivités locales financièrement, sur le système de tutelle financière, les garanties d’un revenu de base et les critères à respecter, sur les conditions des prélèvements étatiques ainsi que les critères applicables aux budgets « minimums » des collectivités locales. En 2011, quelques modifications sont entrées en vigueur. D’après l’article 66, alinéa 1, « les budgets locaux doivent être suffisants pour permettre aux organes des collectivités locales d’exercer les compétences accordées par la loi et de fournir à la population les services qui garantissent un niveau minimum de services sociaux ». L’article 7, alinéa 3 du Code budgétaire énonce « le principe de l’indépendance du budget de l’Etat et des budgets locaux », tandis que d’autres dispositions essentielles se trouvent sous la section IV « relations interbudgétaires ». Le Code fiscal et diverses autres lois spécifiques contiennent aussi des dispositions pertinentes.

 

Les recettes

 

En ce qui concerne les recettes, selon le Code de l’impôt 2011, les taxes et autres recettes nationales (article 9) comprennent, entre autres, les taxes sur les bénéfices des entreprises, les revenus individuels, la valeur ajoutée (TVA), les entreprises publiques et la première immatriculation des véhicules, la taxe pour l’environnement, les redevances pour le transport de produits pétroliers, le transit de gaz naturel et d’ammoniaque sur le territoire de l’Ukraine, les redevances pétrolières, les droits de douane, les redevances pour l’usage spécial de l’eau et des ressources forestières, agricoles, etc.

 

Selon l’article 10 du Code, les taxes et autres recettes locales incluent les taxes sur les biens immobiliers (autres que les terrains) et les taxes unifiées. Les redevances locales incluent les frais de gestion des activités commerciales particulières, les frais de stationnement et les taxes touristiques. A partir du 1er juillet 2012, une nouvelle taxe sur la propriété doit améliorer la situation fiscale des communes. Mais l’on peut douter des effets positifs prévus par le gouvernement. Cette taxe ne touche que 1% des immeubles et n'apporte que 100 millions UAH dans les budgets locaux, ce qui n'est pas très significatif. En outre, les autorités locales ne peuvent influencer ni l'administration de la taxe, ni les taux. Les redevances pour les services administratifs sont une autre source importante de recettes. Un projet de loi « sur la liste des services administratifs et les paiements (frais administratifs) relatifs à leur prestation » est actuellement en consultation entre les associations et le ministère responsable.

 

Les budgets locaux se composent donc de recettes propres, de quotas sur les taxes nationales associées et de transferts de l’Etat. Font également partie des recettes propres les taxes sur les bénéfices des entreprises locales, les versements des entreprises aux propriétaires locaux et les recettes engendrées par la privatisation d’entreprises locales ou la gestion de la propriété foncière. L’impôt le plus important est l’impôt sur les revenus des personnes physiques (l’impôt sur la publicité a été récemment aboli). Avec les réformes de 2011, l’Ukraine se dirige vers un renforcement de la compétition fiscale intercommunale, une simplification du système des taxes et, en principe, une augmentation du poids des budgets des collectivités locales. Apparemment, ces mesures n’ont pas (encore) provoqué une augmentation des recettes propres des autorités locales, bien qu’il y ait eu, pour ce qui concerne la ville de Kyiv, une évolution importante : les recettes de la ville ont progressé de 15,4 % entre 2011 et 2012. Le ministère des Finances indique que les recettes des autorités locales ont été stabilisées en 2012 au moyen d’une série de mesures étatiques, dont une expansion des sources des recettes, qui ont produit au total des recettes fiscales de 11,3 milliards UAH.

 

Les communes rencontrent quelques difficultés concernant la gestion des impôts : le système de taxation ukrainien est globalement surdimensionné. Des experts de la Banque mondiale ont constaté qu’il y avait en Ukraine 135 impôts et taxes différents. Lors de la visite, les représentants de l’Etat ont souligné à de multiples reprises l’importance de l’engagement économique des collectivités locales, et les rapporteurs sont par conséquent convaincus que l’Etat, qui dispose des compétences en matière fiscale, porte aussi une responsabilité particulière pour la mise en place d’une architecture financière simple, transparente et efficace.

 

La simplification de la structure des taxes et redevances locales fait aussi partie d’une telle nouvelle architecture. Les structures en place sont d’une telle complexité que la collecte fiscale n’est guère rentable. Face à ce problème, l’Etat modifié le Code fiscal en 2011 : au lieu de 12 taxes ayant un faible rendement, l’Etat a réduit ce nombre à 5 (dans les secteurs de transport, tourisme, entreprenariats et la taxe sur la valeur ajoutée des achats des entreprises). Cependant, quelques collectivités locales se sont plaintes d’une détérioration de la situation : 10 impôts de portée locale ont été supprimés ou transférés à l’Etat, y compris dans le secteur des transports et des marchés. Selon les responsables de la ville d’Ivano-Frankivsk, le nouveau Code fiscal entré en vigueur le 1er janvier 2011 a entraîné une perte en recettes de 20 millions UAH sur un total de 670 millions UAH de recettes budgétaires. En plus, les subventions pour les secteurs de l’éducation et de la santé publique ont été abaissées de 20 millions UAH. En même temps, la taxe unique a été exclue des taxes utilisées dans le calcul des transferts (« panier de profits ») transférées au budget de développement. Les recettes de ventes de terrain sont actuellement versées aux budgets des villes, villages et agglomérations rurales. (Auparavant, 60% était perçue par les villes d'importance locale, les villages et les agglomérations rurales et 75% par les villes d'importance régionale.) En conséquence, la perte causée par l'évolution du marché a presque été compensée, bien que, pour un certain nombre de villes, par exemple Khmelnitski, l'évolution du marché a été très importante

 

La taxe sur les biens immobiliers illustre quelques aspects et problèmes typiques de la taxation locale : L’assiette fiscale était limitée par une multitude d’exceptions et de dérogations (selon le ministère des Finances, en 2003, la valeur économique des dérogations s’élevait à 66,7 % du potentiel fiscal). L’absence de concurrence – entre les collectivités locales – dû au plafonnement de la tarification. Le coût administratif élevé de la collecte. L’entrée en vigueur de la nouvelle taxe sur l’immobilier a été reportée du 1er janvier au 1 juillet 2012. Les mécanismes de calcul sont complexes et l’entrée en vigueur pourrait encore être différée. Plusieurs amendements en faveur de la capacité fiscale des collectivités locales ont été introduits avec la réforme du Code budgétaire de 2011.

 

L’association demande par conséquent que l’assiette de cette taxe soit élargie et que les dérogations et les exceptions soient moins nombreuses, afin d’augmenter les recettes en faveur de la collectivité locale.

 

Pour ce qui est des bénéfices des entreprises locales, l’Etat ayant constamment limité les tarifs pour le logement ou les services publics au niveau local, les entreprises locales sont largement déficitaires et ne peuvent pas réaliser de bénéfices qui leur permettraient de financer les investissements nécessaires.

 

Les collectivités locales bénéficient de l’impôt sur le revenu individuel. Le taux de cet impôt est cependant limité à 15 % et n’a pas évolué, de sorte que son revenu pour les collectivités dépend de de l’activité économique, notamment de l’augmentation des salaires et de la situation de l’emploi, c’est-à-dire du nombre de personnes imposables. Par ailleurs, un vaste système de dérogation limite l’assiette de cet impôt. Enfin, cet impôt favorise l’inégalité entre les collectivités locales, car il est perçu en fonction du lieu de travail. Il favorise les villes « riches », diminue la portée de l'impôt dans les zones rurales et nécessite un système de péréquation. Les communes à dominante rurale dépendent largement des subventions de l’Etat, car le rendement de cet impôt y est faible.

 

Pour renforcer la base économique des collectivités locales à moyen terme, les rapporteurs proposent une politique de renforcement de la production d’énergie propre et renouvelable pourrait jouer un rôle important, mais celle-ci a été plutôt négligée en Ukraine jusqu’ici. Les énergies géothermique, solaire et éolienne, ainsi que les matériaux biologiques et la combustion des déchets, représentaient 0,71 % de la production d’énergie primaire en 2008, tandis que l’énergie nucléaire (28,8 %), le charbon (41,4 %), le gaz naturel (22,1 %) et le pétrole (5,3 %) fournissaient une partie importante de l’énergie consommée. Néanmoins, le potentiel d’augmentation des recettes des communes par une augmentation de la production d’énergies renouvelables est considérable : augmentation des bénéfices directs des entreprises locales de production d’énergie (ces bénéfices ne sont pas assujettis à la péréquation financière), augmentation des revenus des employés des unités de production, gestion des ressources au niveau local au lieu d’acheter de l’énergie à l’étranger, stabilisation des revenus des producteurs d’énergies renouvelables.

 

« L’économie souterraine » constitue une réalité économique en Ukraine et implique une diminution sensible des recettes fiscales. Le gouvernement examine actuellement la possibilité d’une baisse de la taxe sur le revenu individuel (de 15 % à 10 %). Une telle mesure pourrait avoir une incidence pour les collectivités locales mais sans réforme de la législation sur les pensions, elle n’aura aucun impact sur les salaires en ce qui concerne leur rapprochement à ceux de « l’économie souterraine ». 

 

Le système budgétaire

 

Le système budgétaire ukrainien se caractérise par une structure à deux niveaux : le budget de l’Etat et les budgets des collectivités locales (12 086 budgets locaux au total). Un transfert interbudgétaire vertical s’opère entre ces deux niveaux et l’Etat entretient des relations interbudgétaires avec 692 systèmes budgétaires au niveau local et régional.

 

Les transferts interbudgétaires ont pour objectif premier d’équilibrer les budgets des collectivités territoriales. Ils sont calculés selon des critères généraux sur la base du décret n° 1149 du Cabinet des ministres du 8 décembre 2010. Pour ce calcul, l’indicateur déterminant est le coefficient d’équilibrage, qui permet de définir le montant des recettes fiscales restant à la disposition des régions et communes excédentaires. Le système précédent ne comportait aucune mesure d’incitation, que ce soit à l’intention des régions déficitaires, pour augmenter leurs ressources fiscales propres (car les déficits étaient plus ou moins couverts par des transferts étatiques), ou des régions excédentaires, pour augmenter leurs recettes fiscales, car l’excédent était écrêté par l’Etat. Malgré quelques modifications apportées à la méthode de calcul de la capacité fiscale (articles 64 et 66 du Code budgétaire de 2011), le système de coefficient et le degré élevé de centralisation des relations interbudgétaires restent inchangés.

 

La valeur totale des transferts interbudgétaires s’élève à 44 % du budget de l’Etat, dont 42 % pour le fonds général. Des transferts spéciaux sont opérés dans le but spécifique de garantir un niveau comparable de protection sociale et de soutenir le développement économique et social des collectivités territoriales (notamment dans les secteurs de la construction et des bâtiments). Le montant de la péréquation est calculé en partant de l’habitant (le consommateur des services locaux) et en cherchant à atteindre un équilibre entre les recettes et les dépenses des collectivités territoriales. Le Code budgétaire définit les recettes locales qui sont intégrées dans le système de transfert interbudgétaire (articles 64 et 66 (RA de Crimée)) et celles qui n’y sont pas incluses (article 69). L’Etat, grâce à ce mécanisme, a la possibilité d’augmenter ou de diminuer l'importance fiscale de ces recettes pour les collectivités, ce qui touche l'autonomie financière des collectivités locales au sens de l’article 9, paragraphe 1, de la Charte, en incluant ou en excluant certaines recettes particulières des collectivités locales du système des relations interbudgétaires. De ce fait, le système est assez peu transparent et relativement complexe et instable en ce qui concerne la prévisibilité de la fiscalité locale. De plus, une collectivité n’a qu’un faible intérêt à créer une taxe « financièrement intéressante » à moyen terme si elle doit craindre l’inclusion de cette source de revenus dans le système interbudgétaire de l’Etat.

 

Certaines collectivités locales reprochent à l’Etat les critères de distribution des transferts, qui donnent à l’Etat un pouvoir discrétionnaire étendu, ou se plaignent même de l’absence totale de critères de péréquation. Pour ce qui concerne le fonds de développement régional (article 24-1 du Code du budget), ce fonds est doté de moyens financiers équivalant à 1 % du budget national, lequel s’élevait en 2013 à environ 400 milliards UAH. Sur ce montant, 1 % (soit 4 milliards UAH) est réservé pour la dotation du fonds. Celui-ci est réparti pour 70 % en fonction du nombre d’habitants des régions et pour 30 % selon des critères liés à leur situation économique défavorable. Trois milliards UAH seront accordés pour le développement économique et social. S’y ajoutent diverses subventions (notamment 3 milliards UAH pour les routes nationales). 1,4 milliard UAH sont réservés pour financer les projets d’importance nationale. Ces moyens ont été répartis par la Commission du budget de la Verhovna Rada de la manière suivante : 50 % ont été affectés aux régions ; huit régions n’ont rien reçu, trois régions ont reçu 70 % de cette somme et les autres régions se sont partagé le reste. Malgré les quelques critères de répartition du fonds (décision du Cabinet des ministres n° 6565 du 4 juillet 2012), les décisions ont été prises sur la base de motifs politiques. Dans le cas de l’allocation des moyens financiers au titre du fonds de développement régional, les critères d'allocation ont été modifiés au cours de la procédure parlementaire.

 

L’exemple du fonds de développement régional illustre une autre difficulté structurelle de la programmation budgétaire ukrainienne. Bien que l’introduction d’une planification budgétaire sur la base de programmes spécifiques permette théoriquement une allocation des moyens financiers plus précise, il est nécessaire de formuler les buts à atteindre aussi précisément que possible. Or, il y a d’une part un très grand nombre de programmes – la ville de Kyiv doit à elle seule en mettre en œuvre une trentaine – et, d’autre part, les objectifs sont très souvent définis à l’aide d’indicateurs quantitatifs et non pas qualitatifs. Il y a donc non seulement un risque de superposition des programmes (par exemple, pour les zones rurales, 40 programmes différents dont les durées coïncidaient partiellement ont été adoptés depuis 1991), mais aussi le risque d’une inadéquation entre les programmes et les objectifs fixés ou, pire encore, le risque d’une attribution de financements non justifiée.

 

Le fait que la majorité des oblasts n'ont pas de plan de développement stratégique, et ne peuvent donc pas définir les priorités pour l'utilisation du financement provenant du Fonds est aussi un problème. Par conséquent, les projets qui sont soumis à l'approbation du gouvernement ne sont pas des projets destinés à la résolution des questions de développement local, mais à ceux prévoyant la construction d'installations destinées à des besoins sociaux (écoles, hôpitaux).

 

Un autre problème touche à l’application des règles budgétaires aux petites entités locales. Celles-ci sont également soumises au Code budgétaire, mais leur situation est très différentes : elles sont faiblement peuplées, comptent un nombre élevé de retraités et, généralement, ont une faible capacité fiscale. Par conséquent, les autorités des villages et des localités, notamment en zone rurale, demandent une adaptation de la réglementation aux spécificités de ces entités. On peut espérer que le Programme pour le développement des petits villages 2011-2015 (décision du Cabinet des ministres n° 1090 du 29 novembre 2011) permettra de renforcer la situation économique et budgétaire de ce type de collectivité, tout en sachant que 75% des conseils de village ne peuvent pas exercer leurs compétences prévues par la loi.

 

La structure du budget au niveau local et régional est caractérisée par deux volets (article 13 du Code budgétaire) : un premier volet, « général », concerne le financement des dépenses générales obligatoires (panier 1, articles 88 à 90, 64 à 66 du Code budgétaire), un deuxième volet, « spécial », sert à financer des dépenses spécifiques (panier 2, articles 91, 69 et 71 du Code budgétaire).

 

Globalement, les budgets des collectivités territoriales dépendent (selon le ministère des Finances) à 40 % des transferts étatiques, tandis que 60 % proviennent de leurs ressources fixes (impôts locaux sur le revenu des personnes physiques). Les ressources fixes des collectivités territoriales ne sont pas intégrées dans le système de péréquation. En revanche, d’après les informations fournies par l’Association des villes ukrainiennes, les budgets locaux dépendent de plus en plus des transferts de l’Etat (43,3 % en 2007, 46,7 % en 2009, 52,3 % en 2011 et 53,6 % en 2012). 

 

Pendant la visite, la délégation a été informée que 98 % des dépenses du premier volet étaient destinées à couvrir les dépenses obligatoires, résultant de l’exécution des compétences déléguées par l’Etat, et les salaires du personnel. Les collectivités locales et régionales déplorent que l’Etat ne verse en moyenne que 80 % des transferts nécessaires pour couvrir les dépenses obligatoires. Selon elles, la situation pourrait encore se dégrader en 2013, car il manque à l’Etat environ 30 milliards UAH pour couvrir ces dépenses. Il en résulte un déficit structurel de 20 % du premier volet qui contient (en tant que recette locale importante) l’impôt sur le revenu des personnes physiques (taux maximal de 15 %).

 

Les collectivités locales financent donc à la fois les compétences de l’Etat et ce déficit de 20 % au moyen de leurs ressources propres. Les volets I et II cumulés montrent une couverture d’environ 10 % des dépenses au moyen des ressources propres locales. La moitié (5 %) est utilisée pour le financement des compétences déléguées dans le premier volet du budget. Le deuxième volet est financé à partir de la taxe sur les entreprises communales. Les collectivités ont le droit de contracter des emprunts à court et moyen terme auprès de la Trésorerie nationale, dans les conditions fixées par l’article 73 du Code budgétaire.

 

Il convient de noter les modifications apportées au code du budget en 2012, pour transférer certains impôts dans le deuxième panier de recettes des budgets des oblasts et dans le budget de la République autonome de Crimée. Leur montant est estimé à UAH 1 milliard. Ils permettront d'améliorer l'état des budgets des oblasts de manière significative, principalement en termes de financement de la préparation de la documentation technique pour les projets qui sont financés par le Fonds de développement régional, et également pour le cofinancement de ces projets.

 

Pour ce qui concerne les problèmes de gestion des financements nationaux par les collectivités locales, la Cour des comptes constate que les collectivités territoriales ne gèrent pas toujours les fonds étatiques « convenablement ». Il y a parfois es détournements des fonds, qui peuvent prendre des formes variées, telles que l’utilisation des fonds pour d’autres buts que ceux qui sont prévus dans les documents, l’absence d’investissement efficace des fonds faute d’un planning précis et le re-transfert de moyens mis à disposition mais non utilisés.

 

Concernant la question du détournement de fonds nationaux par les communes, la Cour des comptes a étudié quelques exemples en 2012 en lien avec les fonds de développement liés aux investissements pour le championnat européen de football de 2012. La ville de Ternopil n’a pas agi de façon conforme aux conditions de financement et a utilisé les moyens, prévus normalement pour des investissements dans des infrastructures, pour financer les salaires des médecins, des professeurs d’école, etc. Dans de tels cas, les instruments juridiques prévoient des sanctions à l’encontre des fonctionnaires et la possibilité de demander le remboursement des fonds alloués par l’Etat. Les associations soulignent que l’incapacité des collectivités locales à respecter les obligations budgétaires découle très souvent des faiblesses du système interbudgétaire en place.

 

Selon la Cour de comptes, il est important que les collectivités locales utilisent plus efficacement les moyens financiers étatiques. La Cour est disposée à collaborer avec les collectivités pour une meilleure application des règles, mais jusqu’ici aucune ville ne s’est adressée à la Cour pour lui demander son aide pour améliorer les procédures internes d’audit au niveau local. En revanche, la Cour a reçu de telles demandes de la part des ministères. Une révision des lois s’impose si l’on veut augmenter l’influence de la Cour sur les collectivités territoriales dans ce sens.

 

Les avis divergent quant à l’efficacité de la Trésorerie nationale. Le ministre adjoint des Finances part du constat que le système de la Trésorerie ukrainienne est caractérisé par des versements quotidiens. Selon lui, le système fonctionne et garantit les opérations financières en temps réel. Pour les collectivités, le fait que toutes leurs opérations financières passent par la Trésorerie de l’Etat a un effet négatif car la Trésorerie peut retarder ou empêcher les virements à des fins de « gestion de ses liquidités » et exercer une tutelle. Les associations réclament par conséquent un amendement de la législation pour renforcer la responsabilité des services de la Trésorerie de l’Etat en cas d’irrégularité dans les opérations financières.

 

Par ailleurs, on dénonce aussi une certaine inefficacité de la collecte des impôts par les différentes administrations de l’Etat, qui ne seraient pas capables de garantir une imposition régulière et équitable. La ville d’Ivano-Frankivsk a mis en place une commission spéciale pour donner suite aux problèmes fiscaux, en coopération avec l’administration fiscale, l’agence de l’emploi et les services sociaux. En règle générale, ce type de « conseil consultatif » existe au sein des districts et des régions d’Ukraine.

 

Quant à la procédure budgétaire de l’Ukraine, les collectivités territoriales affirment qu’une plus grande coordination est nécessaire avec les services responsables de l’Etat. L’article 75 du Code budgétaire de 2011 prévoit la diffusion d’informations sur le mode de calcul, au niveau national, des financements destinés aux projets des budgets locaux. L’administration s’est dotée d’une nouvelle méthode de programmation budgétaire au niveau local qui, selon le ministère des Finances, doit faciliter la programmation à moyen terme et optimiser l’utilisation des moyens financiers. Cette méthode sera utilisée en 2013 par quelque 700 communes ukrainiennes.

 

Concernant les formes d’interactions entre les niveaux local et central en matière de finances publiques, le FMI a proposé en 2004 d’établir une institution intermédiaire pour analyser et préparer les décisions relatives à la politique budgétaire du pays. Les rapporteurs sont d’avis qu’il serait souhaitable d’introduire dans le processus budgétaire national la règle de consultation préalable des collectivités locales, afin de mieux associer celles-ci à l’estimation des recettes fiscales et de faciliter la préparation des budgets locaux en cours d’année. Cela permettrait de davantage répercuter les effets des réformes des taxes nationales sur les budgets locaux. De même, la publication des données fiscales au niveau régional doit être renforcée. Les rapporteurs estiment qu’une telle coordination entre les associations de collectivités locales et régionales d’une part et les ministères compétents d’autre part, sous la responsabilité du ministère des Finances, pourrait améliorer sensiblement la coordination des politiques budgétaires des deux niveaux de gouvernement. Afin d'éviter une planification constant de déficit du coût de la mise en œuvre des compétences "déléguées", il pourrait être raisonnable de définir et formaliser dans la législation, la taille globale des dépenses pour la mise en œuvre de ces compétences.

 

Les rapporteurs sont d’avis qu’en pratique, vu les restrictions du système des relations interbudgétaires, la réalité des finances locales ukrainiennes ne correspond pas pleinement aux exigences de l’article 9 de la Charte, en ce qui concerne la nécessité d’avoir une « base financière stable et autonome et une partie adéquate des recettes propres », et pour l’autonomie en matière de gestion budgétaires. Les rapporteurs estiment qu’un renforcement de l’autonomie financière des collectivités locales doit être inscrit dans l’agenda de la réforme des collectivités locales en Ukraine pour garantir le respect de l’article 9 de la Charte. La situation à cet égard, telle qu’observée par les rapporteurs, ne permet pas de conclure à un respect de cette disposition dans tous ses paragraphes.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Une revendication particulière des associations concerne la question du renforcement de la coopération entre les collectivités locales. L’article 142, alinéa 2, de la Constitution permet aux collectivités locales de coopérer au sens de l’article 10 de la Charte. Un projet de loi « sur la coopération des collectivités locales » devrait encore renforcer la coopération intermunicipale (décision du Cabinet des ministres n° 169 du 29 février 2012).

 

Les Rapporteurs ont relevé avec satisfaction la mise en place, en 2002, du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux de l’Ukraine par les trois associations nationales, qui ont signé un accord et adopté une charte avec comme objectif la coordination de la prise de décisions entre les associations, la présentation des propositions au gouvernement pour renforcer la démocratie locale et le développement des contacts avec les organisations internationales. Le congrès est constitué de trois chambres (villages, municipalités et régions). Chaque chambre est composée de 100 délégués. La session plénière requiert un quorum d’au moins 50% des délégués de chaque chambre. Les décisions sont prises à la majorité des délégués présents. Le Congrès est doté d’un Conseil, constitué de 12 représentants des associations. Celui-ci gère les opérations quotidiennes, adopte l’agenda de la session plénière, approuve la composition des chambres et gère le budget.

 

Les explications données ci-dessus au chapitre 4.2 témoignent de l’existence d’une procédure de consultation formelle bien établie. En outre, les associations adressent régulièrement au gouvernement des mémorandums énumérant les difficultés rencontrées ou des commentaires sur les relations interinstitutionnelles. Les rapporteurs n’ont pas pu vérifier si – et le cas échéant dans quel délai – le gouvernement répond aux commentaires des associations. Il est à noter également que les associations ont conclu avec un certain nombre de ministères compétents des « accords de coopération » en vue de la rédaction des projets de législation et de réglementation administrative.

 

En ce qui concerne la coopération transfrontalière, à titre d’exemple, la ville d’Ivano-Frankivsk a signalé qu’elle était membre de 20 jumelages intercommunaux. Avec l’aide financière de l’UE (800 000 €), la ville participe à un projet de coopération transfrontalière avec la Roumanie. Par ailleurs, d’autres projets sont mis en œuvre avec le soutien de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), avec l’autorisation de l’Etat, et de la Nordic Environment Finance Corporation NEFCO. 

 

L’article 10 de la Charte est donc respecté dans la législation et dans la pratique ukrainienne. Mais il reste à vérifier si le projet de loi mentionné ci-dessus prendra en considération l’autonomie réelle des collectivités en termes de coopération et d’association ou si la pression étatique pour renforcer la coopération intercommunale portera atteinte ou risquera de porter atteinte à la liberté de l’action locale.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

L’article 71, alinéa 4, de la loi sur l’autonomie locale de 1997 dispose ce qui suit : « Les organes et les agents des collectivités autonomes sont autorisés à saisir la Cour afin de faire constater l’illégitimité des actes des organes locaux dotés de compétences exécutives, d’autres organes de collectivités autonomes locales, d’entreprises, d’institutions et d’organisations, qui empiètent sur le domaine des droits des communautés territoriales ainsi que sur le domaine des compétences des organes des collectivités autonomes. »

 

En 2006, l’Ukraine a mis en place le système des tribunaux administratifs. Ceux-ci peuvent déclarer illégaux les actes des organes et institutions mentionnés dans l’article 71 « qui empiètent sur les droits des collectivités locales ainsi que sur les pouvoirs des organes d’autonomie locale et leurs représentants ».

 

Les rapporteurs sont d’avis que la législation ukrainienne est en conformité avec l’article 11 de la Charte, qui exige un droit de recours juridictionnel. Par contre, la délégation n’a pas pu obtenir des données pour évaluer si et dans quelles matières spécifiques les collectivités locales ont saisi avec succès les tribunaux administratifs de l’Ukraine ; il n’est pas clair non plus si la Charte a été utilisé comme texte de référence dans ce type de procédure judiciaire.

 

Pour autant, les rapporteurs encouragent le gouvernement à considérer l’introduction dans la Constitution d’une disposition analogue à l’article 263 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui accorderait aux collectivités territoriales le droit de saisir la Cour constitutionnelle dans les cas où la personne morale « est le destinataire » ou lorsqu’un acte la concerne directement et individuellement, afin d’améliorer la protection juridique des collectivités.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 9 novembre 1995

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 11 September 1997

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Le principe de l’autonomie locale est énoncé à l’article 7 de la Constitution : « En Ukraine, l’autonomie locale est reconnue et garantie ».



30Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
0 Disposition(s) non ratifiée(s)
9Disposition(s) conforme(s)
13Articles partiellement conformes
2Disposition(s) non conforme(s)