Ce rapport fait suite à la visite de suivi qui a eu lieu en mai 2019 en Arménie qui a ratifié la Charte européenne de l'autonomie locale en 2002.
Le rapport note avec satisfaction que l'Arménie a ratifié toutes les dispositions de la Charte et que ce pays est aujourd'hui lié par toutes ces dispositions. En outre, la consolidation des communautés par le biais de fusions a été relancée et de nouvelles initiatives législatives ont été préparées par le gouvernement dans des domaines tels que les référendums locaux, les auditions publiques et l'aide financière aux municipalités.
Néanmoins, le rapport note notamment que les compétences des municipalités n'ont pas été étendues de manière à leur permettre de réglementer et de gérer une part substantielle des affaires publiques sous leur propre responsabilité ; les municipalités ont un rôle limité dans la fourniture de services publics ; il n'existe pas de procédure de consultation légalement garantie entre le gouvernement central et leurs associations nationales ; la supervision administrative ne se limite pas au contrôle de légalité des décisions des gouvernements locaux et les autorités locales ne bénéficient pas d'un financement adéquat et concomitant pour exercer les compétences déléguées.
Par conséquent, les autorités nationales sont appelées à accroître la part des affaires publiques gérées par les autorités locales, à garantir le droit des autorités locales à être consultées sur les questions qui les concernent directement, réviser et clarifier les compétences "propres" des municipalités et limiter la supervision par l'État de leurs propres tâches au contrôle de la légalité et veiller à ce que les autorités locales aient accès à des ressources financières propres suffisantes et accompagner la délégation des tâches du niveau central au niveau local par des ressources financières concomitantes adéquates.
Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.
Article 2 : Fondement de l’autonomie locale
Le principe de l’autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.
142. L’article 2 de la Charte requiert des pays signataires qu’ils reconnaissent le principe d’autonomie locale dans leur législation.
143. En Arménie, la Constitution et la LAL reconnaissent le principe d’autonomie locale. Comme on l’a vu, l’article 179, paragraphe 1, de la Constitution et l’article 3 de la loi sur l’autonomie locale reconnaissent et définissent les collectivités locales. Au sens de ces textes, l’autonomie locale désigne le droit et la capacité des organes élus démocratiquement de gérer, sous leur propre responsabilité et au profit de leur population, les affaires publiques locales.
Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
Article 3.1
1 Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
145. L’article 3, paragraphe 1 dispose que les collectivités locales doivent avoir « sous leur propre responsabilité (…) une part importante des affaires publiques ». Bien que la Charte ne précise pas les tâches et fonctions devant relever de la compétence des collectivités locales, celles-ci doivent régler et administrer au premier chef les affaires publiques qui les concernent et dont elles peuvent s’occuper le plus efficacement.
146. Les rapporteures n’ont trouvé aucun élément indiquant que les compétences et responsabilités des communes avaient été étendues depuis le précédent rapport de suivi, qui avait conclu que « [l]es services publics locaux les plus importants et les plus coûteux sont assurés par l’État. Les collectivités locales n’ont qu’un rôle limité dans l’offre de services. »18 Même les fusions de communes mises en œuvre depuis 2015 n’ont pas joué un rôle plus important dans l’offre des services publics, bien qu’elles aient précisément eu pour objectif d’accroître l’efficience et la capacité des communes. Les fusions n’ont pas été suivies d’un transfert de compétences et de responsabilités du pouvoir central conformément au principe de subsidiarité. Même si la notion de « part importante des affaires publiques » est relativement vague, elle requiert que les collectivités locales aient non seulement des compétences résiduelles ou des tâches secondaires, mais aussi qu’elles soient en mesure de concevoir de véritables politiques locales dans leur domaine de responsabilité et de fournir un certain niveau de services publics pour la population locale. Toutefois, il convient de se rappeler que la réforme de fusion n’est pas encore achevée.
147. Notons également que si certaines communes (surtout Erevan et les grandes communes) exercent aussi des responsabilités déléguées par l’État, cela n’équivaut pas à une application du principe de subsidiarité, car ces tâches et fonctions sont exercées sous le contrôle intégral de l’État.
[18] CG/MON(25)5prov, Exposé des motifs sur la démocratie locale et régionale en Arménie, paragraphe 99.
Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.
Article 3.2
2 Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi.
149. Le caractère démocratique des collectivités locales, fondé sur leur légitimité directe et la tenue d’élections libres, sont des valeurs essentielles de la Charte inscrites dans son article 3, paragraphe 2.
150. En Arménie, le principal organe législatif et décisionnel des communes, le conseil municipal, est élu à bulletin secret, au suffrage direct, égal et universel.
151. Dans chaque commune, le chef de la commune (c’est-à-dire le maire) est le principal organe exécutif. Formellement, il est responsable devant le conseil municipal, dans la mesure où l’organe représentatif peut sous certaines conditions (par exemple si aucune séance du conseil municipal n’est convoquée sur une période de six mois) engager une procédure pour sa révocation (LAL, article 26). La décision est transmise au Gouvernement pour suivi et convocation d’une nouvelle élection du maire. Cependant, le conseil municipal ne dispose pas dans ce domaine crucial du pouvoir de décider en dernier ressort, puisque la décision appartient au Gouvernement. Cette ingérence du pouvoir central dans l’organisation des collectivités locales ne semble pas justifiée. En principe, cette compétence pourrait découler du contrôle du Gouvernement sur les collectivités locales, mais même dans ce cas la possibilité pour le pouvoir central de révoquer un maire élu démocratiquement poserait problème du point de vue de la Charte. Lorsque, conformément à la loi, une commune est réorganisée au sein d’une autre unité administrative, il peut également être mis fin prématurément au mandat du maire et de nouvelles élections locales sont alors organisées.
Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi
Article 4.1
1 Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n’empêche pas l’attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi.
153. Il est important pour l’autonomie locale que seuls la Constitution nationale ou des actes législatifs puissent préciser les tâches obligatoires des collectivités locales.
154. De fait, l’article 182, paragraphe 1, de la Constitution de l’Arménie dispose ce qui suit : « Les organes d’autonomie locale disposent de compétences propres pour assurer les tâches obligatoires et facultatives de la commune, ainsi que les tâches déléguées par l’État. Les tâches obligatoires des communes sont définies par la loi, tandis que leurs tâches facultatives sont définies par les conseils municipaux » ; l’article 12 de la loi sur l’autonomie locale définit vingt tâches obligatoires des communes.
155. Cela étant, d’autres textes législatifs, à savoir des lois sectorielles, assignent des tâches obligatoires aux collectivités locales, de sorte qu’on peut considérer que cette exigence est, du moins formellement, respectée par le système juridique arménien, puisque l’article 182(5) dispose que « les compétences des organes d’autonomie locale sont définies par la loi ».
Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité
Article 4.2
2 Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité.
156. Ce paragraphe concerne le droit des collectivités locales d’entreprendre des tâches facultatives si elles en ont la capacité.
157. Comme il est expliqué au point 3.1.5.2. du présent rapport, en Arménie la loi permet aux communes d’entreprendre des tâches facultatives si celles-ci ne relèvent pas de la responsabilité d’autres autorités publiques et si leur exercice ne nuit pas à l’exécution des fonctions obligatoires et déléguées. Dans les faits, la LAL donne aux communes une capacité générale à entreprendre des tâches d’intérêt local.
158. Ce principe de la Charte est donc respecté, quoique principalement de manière théorique, puisqu’une très large majorité de communes, faute des ressources et de la capacité nécessaires, ne sont pas en mesure d’entreprendre des tâches et fonctions facultatives. Les rapporteures concluent donc à la mise en œuvre formelle de cet article, malgré l’absence de progrès dans ce domaine par rapport aux constatations des précédentes procédures de suivi.
L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.
Article 4.3
3 L’exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L’attribution d’une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l’ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d’efficacité et d’économie.
159. Cet article de la Charte énonce le principe de subsidiarité, sans lequel aucun système d’administration locale démocratique ne peut exister. Ce principe permet que des tâches et fonctions publiques soient assignées à des organes administratifs qui ne sont pas établis sur la base d’autorités locales élues, au nom de l’efficience et de l’opportunité.
160. Dans la pratique, la mise en œuvre de ce principe ne peut être évaluée que conjointement avec le champ de responsabilités des collectivités locales. Comme nous l’avons vu, la plupart des affaires publiques d’intérêt local sont gérées par des organes de l’administration d’État de l’Arménie ou, même si certaines d’entre elles sont confiées aux communes, elles sont administrées en tant que compétences et responsabilités déléguées soumises à un contrôle professionnel strict de la part du pouvoir central. On peut difficilement affirmer que des affaires publiques telles que l’éducation, la santé et l’aide sociale, qui ont un impact considérable sur la vie des populations locales, peuvent être gérées plus efficacement depuis le niveau central ou administrées plus démocratiquement par des organes publics non électifs.
161. Les rapporteures ne contestent pas le fait que les communes les plus petites et les plus faibles économiquement ne sont pas en mesure d’assurer des services publics qui requièrent une expertise, un personnel et des institutions spécifiques. Cependant, il est à noter également que c’est précisément pour leur permettre d’assurer ces fonctions que les processus de fusion ont visé à créer des communes consolidées plus grandes et plus puissantes. En tout état de cause, l’argument selon lequel les communes ne doivent pas se voir accorder plus de revenus en raison de leur incapacité à assurer des services publics coûteux relève du cercle vicieux, de même que celui qui consiste à affirmer que les communes ne doivent pas se voir transférer plus de tâches et de fonctions du fait qu’elles ne disposent pas des ressources financières, humaines et techniques nécessaires pour les assumer. Lors de la procédure de consultation, le MATI a affirmé que plusieurs améliorations étaient déjà visibles dans les communes agrandies, comme l’expansion des services publics, la création ou la rénovation d’infrastructures publiques, la mise en place de nouveaux services, la diminution des coûts administratifs et la multiplication des unités de prestation de services et l’augmentation de la capacité organisationnelle pour la gestion des ressources humaines, des ressources financières, de l’administration fiscale et de l’offre de services administratifs.
162. Cependant, l’expérience montre que des mesures de réforme effectives sont encore nécessaires pour renforcer la capacité des communes à assurer plus de tâches et fonctions publiques, et notamment à déployer et achever les réformes territoriales, à poursuivre le développement de la capacité humaine et institutionnelle et à concevoir et mettre en œuvre une stratégie de décentralisation cohérente destinées à renforcer les capacités locales et la démocratie locale.
Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.
Article 4.4
4 Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.
164. L’existence de compétences pleines et entières est une condition essentielle de l’autonomie locale, ce qui signifie que les communes doivent pouvoir décider de manière autonome de la façon dont elles assurent leurs tâches obligatoires et disposer de ressources suffisantes pour exercer ces tâches. Ce caractère plein et entier des compétences ne permet qu’un contrôle juridique des organes de l’État sur les collectivités locales.
165. Il est indéniable que les communes assurent par elles-mêmes certains services publics d’importance secondaire, mais ces fonctions sont peu nombreuses (notamment la gestion des écoles maternelles ou des équipements culturels). Les rapporteures ont par ailleurs constaté que de nombreuses tâches assurées par les communes, comme la gestion des services publics collectifs ou des transports locaux, le sont souvent conjointement avec des organes administratifs du pouvoir central. Dans ces cas, les communes n’ont que des fonctions complémentaires ou secondaires (comme l’entretien des structures d’adduction d’eau et de ramassage des ordures), parfois sans véritable pouvoir décisionnel.
En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.
Article 4.5
5 En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu’il est possible, de la liberté d’adapter leur exercice aux conditions locales.
167. La raison d’être des compétences déléguées est de laisser aux collectivités locales une marge de discrétion pour décider de la meilleure manière d’assurer ces tâches aux conditions locales. Bien que les communes n’aient qu’un rôle très restreint concernant les compétences et fonctions déléguées, les rapporteures ont cependant eu le sentiment, lors de la visite, que les collectivités locales pouvaient adapter l’exercice des compétences déléguées aux conditions locales.
Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.
Article 4.6
6 Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu’il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.
168. L’exigence contenue dans la Charte concernant le droit des collectivités locales d’être consultées « en temps utile et de façon appropriée » pour les questions qui les concernent directement n’apparaît pas dans la LAL, que ce soit de manière générale ou spécifique.
169. Comme on l’a vu (point 3.1.10 ci-dessus), il n’existe toujours pas de mécanisme de consultation institutionnalisée entre le pouvoir central et les communes d’Arménie. Le gouvernement transmet régulièrement les projets de lois aux organisations publiques, y compris les associations de pouvoirs locaux, pour avis. Le conseil public, qui relève du ministère de l’Administration territoriale, ne garantit pas une consultation exclusive des collectivités locales, puisqu’il constitue une plateforme destinée à toutes les organisations publiques. Bien qu’il y ait des contacts directs entre le Gouvernement et l’association nationale des communes, ces contacts ne peuvent pas remplacer un système de consultation effectif et bien réglementé qui non seulement fournirait aux communes des informations pertinentes sur les questions qui les concernent mais aussi garantirait leur participation effective aux processus décisionnels avant que les décisions soient prises.
170. Lors de la procédure de consultation, le MATI a contesté ce point de vue et souligné que les questions juridiques étaient traitées au moyen des processus parlementaires (commission permanente de l’Assemblée nationale, réunions avec les électeurs, campagnes de sensibilisation, mise en commun des informations remontant des communes, échange entre les autorités centrales et locales, analyses et rapports lors de travaux de groupe, etc.). En outre, les questions de procédure administrative et d’application sont traitées au moyen d’un soutien méthodologique, par la diffusion de documents explicatifs de la part des ministères spécialisés en coordination avec le MATI et lors de réunions thématiques (délocalisées ou au niveau central). Le MATI a également cité le site web www.e-draft.am créé par le Gouvernement en tant que plate-forme en ligne permettant de recueillir les commentaires des communes, le Journal officiel (Bulletin périodique) du Gouvernement, le Bulletin sur la passation de marchés, etc. D’après le MATI, diverses formes spécifiques de consultation prévues par la loi permettent de réglementer de nombreux aspects des interactions entre le pouvoir central et les communes, par exemple dans le domaine de l’activité législative, de l’élaboration des budgets ou du développement socio-économique local. Le MATI a souligné que les communes elles-mêmes avaient proposé plusieurs initiatives de cette manière (par exemple des propositions de projets de développement économique local en vue du cofinancement de projets spécifiques et les subventions).
171. Selon le MATI, bien qu’aucune association ne puisse jouer un rôle exclusif dans ces consultations, la qualité de ces dernières devrait être améliorée afin d’établir un meilleur dialogue entre les parties au sujet des décisions publiques.
172. Cependant, bien qu’il existe des organisations nationales spécialisées réunissant les responsables financiers des communes et les conseillers municipaux, l’Association des communes d’Arménie est la seule association d’envergure nationale à représenter les intérêts des communes. Il a été indiqué aux rapporteures que les contacts entre le Gouvernement, ses ministères compétents et l’association nationale n’étaient qu’occasionnels et dépendaient de la volonté du Gouvernement, ce qui place les collectivités locales dans une situation de vulnérabilité. Il leur a également été signalé que, dans certains cas, des communes avaient appris dans la presse qu’un processus de fusion les concernant était en cours.
Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.
Article 5 : Protection des limites territoriales des collectivités locales
Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.
174. La Charte requiert que toute modification des limites territoriales locales donne lieu à une consultation préalable avec les collectivités locales concernées, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.
175. Comme on l’a vu, le processus de fusion a marqué le pas depuis les récents changements politiques mais devrait se poursuivre. À ce sujet, malgré la disposition constitutionnelle pertinente [article 190], il est inquiétant que la loi ne contienne aucune garantie que l’avis des communes concernées et de leurs résidents sera entendu. Les auditions organisées de manière occasionnelle et la pratique des communications sporadiques ou des consultations informelles ne suffisent pas à remplacer une consultation préalable et une participation de la population locale effectives et garanties par la loi.
176. Lors de la procédure de consultation, le MATI a estimé que la consultation sur la réforme territoriale, menée sous la forme d’un mécanisme de consultation institutionnalisée entre le Gouvernement et l’association nationale, était contestable et présentait certaines limites, du fait d’intérêts spécifiques des responsables locaux et des membres de l’association nationale. Toutefois, le MATI a également indiqué à la délégation que les deux projets d’instruments juridiques étaient en cours d’examen devant l’Assemblée nationale afin de prendre en considération les auditions officielles tenues à l’Assemblée dans le cadre de l’examen de la législation relative aux fusions et, deuxièmement, la possibilité de tenir des référendums locaux concernant la fusion.
177. Les rapporteures saluent ces initiatives visant à améliorer le processus de consultation et espèrent qu’elles seront adoptées prochainement. Cependant, elles souhaitent rappeler que le suivi donne une vision instantanée au moment de la visite et qu’en conséquence l’évaluation sur la conformité avec la Charte porte sur la situation constatée et ne peut pas s’appuyer sur des lois en préparation ou dont l’entrée en vigueur est prévue à un stade ultérieur.
Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.
Article 6.1 (analyse et conclusion)
1 Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.
179. Les collectivités locales doivent avoir le droit de définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter et doivent pouvoir les adapter à leurs besoins spécifiques en vue de permettre une gestion efficace. Dans les faits, cette autonomie organisationnelle ne peut être restreinte qu’en vertu de la loi, en vue de garantir le fonctionnement démocratique de toutes les entités d’autonomie locale. La Charte dispose que le statut des élus locaux doit effectivement assurer le libre exercice de leur mandat.
180. En Arménie, d’après les données fournies par le MATI, en 2017 le nombre total des fonctionnaires municipaux était de 6 324, tandis que le nombre total des employés publics dans le secteur de la gouvernance locale était de 39 324.19 Cela signifie que le nombre moyen d’agents administratifs des communes était de 12,6, ce qui semble extrêmement faible sachant que ce chiffre inclut aussi les communes les plus grandes.
181. Lors de la visite, les rapporteures ont eu l’impression que l’Arménie possède un système fortement centralisé, placé sous l’autorité du ministère de l’Administration territoriale et des Infrastructures. Toutefois, lors de la procédure de consultation, le MATI a affirmé que le rôle du Gouvernement se limitait à aider les communes et leur fournir des conseils méthodologiques en matière de politique du personnel et de recrutement. Le nombre des agents des collectivités locales est défini par le conseil municipal.
182. Les rapporteures notent avec satisfaction que, ces dernières années, plusieurs programmes internationaux de développement ont été mis en œuvre dans le pays afin de proposer des formations professionnelles aux agents locaux et que la législation en vigueur oblige chaque fonctionnaire municipal à participer à une formation professionnelle au moins une fois tous les trois ans.
[19] Source : ministère de l’Administration territoriale et du Développement.
Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.
Article 6.2
2 Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.
184. Se référant au point précédent, les rapporteures notent que les capacités administratives d’une large majorité des communes ne sont pas suffisantes pour assurer pleinement des services publics de qualité satisfaisante et que les faibles ressources budgétaires permettent uniquement de rémunérer le personnel municipal. La capacité administrative limitée et le manque de ressources humaines qualifiées sont des problèmes graves, en particulier dans les petites communes. Par exemple, à Solak, commune d’environ 2 700 habitants, moins d’une vingtaine de personnes sont employées par la commune, et même la collecte des impôts locaux constitue une difficulté. Lors de la procédure de consultation, le MATI a indiqué que la réforme territoriale et la consolidation des communes visaient, entre autres objectifs, à améliorer la capacité organisationnelle et que plusieurs initiatives nouvelles favorisaient directement le développement des compétences des personnels municipaux dans divers secteurs fonctionnels et diverses disciplines, en lien avec les nouvelles situations (par exemple l’agrandissement des communes) et la demande croissante de bonne gouvernance et de réactivité de la part des citoyens. Le ministère a aussi souligné qu’il examinait actuellement le système de formation en vigueur afin de l’adapter et de l’actualiser, sur la base des besoins réels et en lien avec la performance des employés, l’équilibre entre les composantes centrales et décentralisées du système, etc.
185. Les rapporteures sont convaincues que les initiatives en cours amélioreront le statut du personnel des collectivités locales et qu’elles montrent que le gouvernement est conscient de l’importance de ces questions. Cependant, dans les conditions actuelles, la plupart des collectivités locales sont dans l’incapacité de garantir une formation adéquate de leur personnel et de proposer une carrière durable dans la fonction publique.
Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.
Article 7.1
1 Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.
186. Compte tenu des conclusions concernant le paragraphe précédent, de la situation précaire des personnels administratifs des communes et du climat politique actuel, que plusieurs interlocuteurs ont qualifié d’« incertain », les conseillers municipaux d’un grand nombre de communes peuvent difficilement exercer leur mandat librement. Cependant, ce constat ne peut pas être généralisé à l’ensemble des communes.
187. Aux termes de la LAL, le chef de la commune a l’obligation de créer au sein de la commune les conditions nécessaires pour garantir les activités du conseil municipal conformément à cette loi et aux réglementations du conseil.
Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.
Article 7.3
3 Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d’élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.
Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.
Article 7.2
2 Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l’exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.
189. Du fait des difficultés financières que connaissent la plupart des collectivités locales, il leur est évidemment difficile d’assurer la compensation de tous les coûts légitimes liés à l’exercice des droits et fonctions des conseillers municipaux.
190. Il convient cependant de noter que les conseillers municipaux ont droit à un remboursement des frais liés à l’exercice de leurs fonctions, bien que la loi ne leur garantisse pas un salaire, même dans les grandes villes.
Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.
Article 8.1
1 Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.
193. Le contrôle permet au pouvoir central d’exercer une influence directe sur la gestion des collectivités locales. Il est donc très important que la portée de ce contrôle soit limitée à la légalité des actes des communes.
Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.
Article 8.2
2 Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.
195. Le contrôle administratif des actes des collectivités locales ne peut viser qu’à assurer le respect de la loi et des principes constitutionnels. Un contrôle d’opportunité peut toutefois être exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales. Une autre exigence importante découle des dispositions de la Charte : la loi doit déterminer précisément quelles autorités administratives sont habilitées à exercer un contrôle légal sur les communes, levant ainsi l’ambiguïté de la législation actuelle.
196. Comme on l’a vu (point 3.1.8.), le contrôle exercé par les gouverneurs régionaux va bien au-delà d’un contrôle de légalité des décisions des collectivités locales, pour ce qui concerne les tâches et fonctions obligatoires des collectivités locales.
197. Il a été indiqué aux rapporteures que les compétences de contrôle des gouverneurs et de la Cour des comptes se chevauchent, en particulier dans le domaine de la gestion financière des collectivités locales. Cette situation peut être une source d’incertitude pour les communes et fait qu’il leur est plus difficile de se préparer pour les contrôles.
Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.
Article 8.3
3 Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.
199. Concernant la proportionnalité de l’intervention de l’autorité de contrôle, il est à souligner que si les gouverneurs régionaux qui exercent le contrôle de légalité exercent aussi un contrôle financier sur les communes et disposent en outre d’un pouvoir administratif considérable sur leur territoire, il existe un risque élevé que l’influence de l’administration centralisée de l’État soit décisive non seulement au niveau régional mais aussi au niveau local et que les communes se trouvent inévitablement dans une situation de subordination. Certains signes indiquent que ce risque pourrait s’être vérifié en Arménie.
200. Le contrôle du pouvoir central est naturellement plus fort et plus étendu dans le cas des compétences déléguées, dont la caractéristique essentielle est d’accorder une marge de discrétion aux communes. Dans le cas contraire les compétences déléguées font des communes des organes décentralisés du pouvoir central. Bien que les rapporteures aient eu le sentiment que dans certains cas les communes ne jouaient majoritairement qu’un rôle mineur dans l’exercice des compétences déléguées, lors de la visite de suivi elles n’ont eu connaissance d’aucune objection concernant une éventuelle disproportion du contrôle exercé par le pouvoir central ; les rapporteures concluent donc à la conformité de cette disposition de la Charte.
Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.
Article 9.8
8 Afin de financer leurs dépenses d’investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.
226. Sur ce point, bien qu’il existe un cadre juridique permettant aux communes d’emprunter des capitaux, dans la pratique cette possibilité n’est accessible que pour les plus grandes villes, et avec l’accord du gouvernement. Par conséquent, ce mode d’acquisition de ressources financières additionnelles, s’il est possible sur le plan strictement juridique, n’est pas accessible pour une très large majorité des communes. Néanmoins, les collectivités locales ont accès au marché des capitaux pour trouver des ressources financières, de sorte que cette exigence de la Charte est formellement respectée.
Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.
Article 9.7
7 Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.
223. Dans le contexte de la Charte, une des formes que peuvent prendre les dotations du pouvoir central consiste en dotations « réservées » pour le financement d’une tâche spécifique. Dans cet article, lorsqu’une dotation du pouvoir central est destinée à des projets d’investissement spécifiques, il est précisé qu’il s’agit de dépenses d’investissement. La Charte traduit une préférence pour les dotations non spécifiques, car ce mode de financement permet aux collectivités locales de décider de l’utilisation de ces dotations d’après leurs décisions stratégiques et leurs préférences en matière de dépenses.
224. Lors de la visite, les rapporteures ont recueilli des informations contradictoires sur la nature des dotations centrales. Lors de la procédure de consultation, le MATI a cependant indiqué aux rapporteures que bon nombre des dotations du pouvoir central allouées dans le cadre des mécanismes de péréquation financière n’étaient pas réservées à un usage spécifique. D’autres dotations du pouvoir central (« subventions ») sont réservées. Le MATI a également indiqué que ce sont les communes qui soumettent au gouvernement des demandes de financement de projets spécifiques et que la nouvelle politique de subventions provenant du budget de l’État était mise en œuvre actuellement afin de créer et d’améliorer diverses infrastructures des communes, au sein desquelles celles-ci sélectionnent des infrastructures et soumettent des demandes de subventions. Néanmoins, les rapporteures souhaitent souligner que même si ce sont les communes qui soumettent au gouvernement des demandes de financement de projets spécifiques, dans un contexte où les communes manquent en permanence de ressources, celles-ci ne semblent disposer que d’une marge de manœuvre réduite pour décider de la manière dont elles dépensent leurs ressources, quel que soit le système de dotations du pouvoir central.
Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.
Article 9.6
6 Les collectivités locales doivent être consultées, d’une manière appropriée, sur les modalités de l’attribution à celles-ci des ressources redistribuées.
220. Sachant que la Charte a pour fonction essentielle d’établir et de promouvoir les droits des collectivités locales, la consultation entre les autorités centrales et locales (ou leurs associations) peut être définie comme un processus par lequel les parties sollicitent mutuellement des informations, des conseils ou des avis sur des thèmes spécifiques et/ou débattent de ces thèmes. Du point de vue des collectivités locales, la consultation a pour objet essentiel d’obtenir des informations pertinentes sur les décisions des autorités centrales touchant à leurs intérêts, de leur permettre d’exprimer leurs vues et opinions sur les textes législatifs et réglementaires pertinents à tous les stades du processus décisionnel et de formuler des propositions à leur sujet, et de soumettre des réclamations ou des plaintes aux autorités centrales, avec obligation pour ces dernières de leur répondre.
221. Les mentions « manière appropriée » et « en temps utile » visent à ce que la consultation se tienne d’une manière qui permette réellement aux collectivités locales de se forger une opinion et de formuler des propositions. Lors de la procédure de consultation, le MATI a souligné que les consultations avec les représentants des collectivités locales, de l’Union des responsables financiers municipaux et des diverses autres ONG concernées étaient organisées régulièrement. Il a mentionné le site web
www.e-draft.am créé par le Gouvernement, qui recense tous les projets de loi (y compris relatifs à l’autonomie locale) et les débats de la commission permanente de l’Assemblée nationale sur l’administration territoriale, l’autonomie locale, l’agriculture et l’environnement. Le ministère a souligné en particulier que le ministère des Finances de l’Arménie fournit une aide méthodologique sur les questions liées à la planification et l’exécution des budgets par les communes, au moyen d’éclaircissements sur les questions spécifiques soulevées par ces dernières (habituellement dans un délai de dix jours).
222. Comme on l’a vu (voir paragraphe 20 et sections 3.1.10 et 4.3.6 ci-dessus), il n’existe pas de mécanisme, institutionnalisé et garanti légalement, permettant une consultation régulière entre le pouvoir central et les autorités locales. Eu égard une nouvelle fois au caractère fragmentaire du système arménien d’administration locale et au manque constant de ressources financières des communes, l’article 9, paragraphe 6, n’est que partiellement respecté en Arménie.
La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.
Article 9.5
5 La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d’option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.
216. La péréquation financière est une méthode usuelle d’assistance pour les collectivités locales les plus faibles économiquement et un mécanisme de redistribution reconnu permettant de compenser les disparités régionales ou la capacité financière variable des communes.
217. Comme il a été constaté, il existe en Arménie un système distinct de péréquation financière destiné à compenser les désavantages économiques des communes les plus faibles sur le plan financier.
De plus, les disparités régionales, ainsi que les différences économiques et sociales entre les communes, font aussi l’objet d’un traitement indirect par le biais du système général de dotations de l’État.
218. Bien que la péréquation puisse se faire selon des méthodes et des modalités diverses, visant à corriger les effets des inégalités de développement et de capacités des collectivités locales, les rapporteures considèrent qu’en Arménie les différences importantes entre les communes ne sont pas efficacement compensées dans la pratique.
Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.
Article 9.3
3 Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.
211. La compétence des communes d’imposer des taxes et impôts locaux est reconnue à la fois aux niveaux de la Constitution21 et de la législation22. Les collectivités locales ont la liberté de fixer le taux des impôts locaux, dans les limites de la loi.
21Article 185(3) de la Constitution.
22Article 57 de la LAL.
Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.
Article 9.2
2 Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.
206. Cet article signifie que les ressources financières dont disposent les collectivités locales doivent être suffisantes et proportionnées à leur tâches et fonctions obligatoires. Ce principe suppose aussi que toute nouvelle tâche assignée aux collectivités locales doit être accompagnée du financement correspondant permettant de couvrir les coûts liés à son exécution.
207. L’article 186 de la Constitution arménienne dispose qu’aux fins de l’exercice des tâches obligatoires d’une commune, la loi prescrit les sources fiscales et non fiscales nécessaires pour l’exécution des tâches en question. Les compétences déléguées par l’État font l’objet d’un financement obligatoire sur le budget de l’État. D’après les constatations des rapporteures, dans la pratique bon nombre de collectivités locales d’Arménie ne disposent pas de ressources financières suffisantes et ce manque de ressources des communes découle non seulement du fait qu’un grand nombre d’entre elles, en particulier les plus petites, n’ont que très peu de possibilités de générer des recettes propres, mais aussi du fait que les dotations allouées par le pouvoir central pour l’exécution des tâches obligatoires, de l’avis de la plupart des interlocuteurs des rapporteures, ne couvrent pas totalement le coût de leur exécution. Lors de la procédure de consultation, le MATI a affirmé que la nouvelle politique de subventions provenant du budget de l’État était mise en œuvre actuellement afin de créer et d’améliorer diverses infrastructures des communes, au sein desquelles celles-ci sélectionnent des infrastructures et soumettent des demandes de subventions. Le MATI indique qu’au cours des deux dernières années quelque 8,5 milliards AMD (16,2 millions EUR) de subventions ciblées ont été accordés sur le budget de l’État.
208. Cependant, les subventions de l’État accordées en particulier pour l’exercice des tâches déléguées sont insuffisantes. Ce problème n’est pas négligeable, puisqu’en 2017 le financement des compétences déléguées représentait 24 % de l’ensemble des recettes des communes. Le financement insuffisant des compétences déléguées pose aussi problème du fait qu’un certain nombre de communes ne sont pas en mesure de compenser ce manque sur leurs recettes propres.
209. Comme on l’a vu (section 3.1.5.3 ci-dessus), lors de la procédure de consultation l’ACA a souligné que dans le domaine de l’autonomie locale la plupart des compétences déléguées aux collectivités locales par la loi ne sont pas exercées, du fait que les ressources financières allouées sur le budget de l’État sont insuffisantes et que le gouvernement n’a pas établi les procédures nécessaires pour leur exercice.
Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.
Article 9.1
1 Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.
201. Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, de la Charte, les collectivités locales ont droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences. L’autonomie financière est un aspect essentiel du principe de l’autonomie locale. Elle est également indispensable à l’exercice d’un large éventail de responsabilités dans le domaine des affaires publiques locales. Ces aspects se cumulent entre eux, ce qui signifie que toutes les conditions énoncées dans l’article 9 de la Charte doivent être obligatoirement réunies.
202. Quoiqu’ayant constaté que les collectivités locales, au moyen des taxes et impôts locaux ainsi que d’autres ressources, sont habilitées par la Constitution et la législation à disposer de ressources financières propres, les rapporteures ont observé que l’une des caractéristiques majeures des communes d’Arménie était le manque permanent de ressources financières.
203. Le montant total des recettes budgétaires des communes était de 126 554 millions AMD en 2017, soit un peu moins que l’année précédente (depuis 1996, année de création du système d’administration locale de l’Arménie, 2017 a cependant été la première année où les recettes totales ont diminué). Sur le montant total des recettes des communes, la part des recettes locales ou « propres » n’était que de 30,4 % pour cette année, ce qui montre que les communes dépendent lourdement des dotations et autres transferts budgétaires du pouvoir central.
204. Aussi spectaculaire que soit l’augmentation de 45 % des recettes totales de l’ensemble du secteur local entre 2011 et 2017, il doit aussi être tenu compte du fait que la part des dépenses des collectivités locales reste faible, tant par rapport au total des dépenses publiques (8,1 %) qu’en comparaison avec le PIB (2,23 %).20.
[20] Source: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10a_main&lang=en.
Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.
Article 9.4
4 Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs compétences.
213. Selon l’esprit de la Charte, la diversification des recettes aide les collectivités locales à réagir promptement à l’évolution du coût des services locaux et les protège contre des difficultés économiques imprévues, tandis que le caractère « évolutif » des ressources correspond à la capacité des collectivités locales d’ajuster leurs recettes aux circonstances nouvelles, le plus souvent en vue d’accroître leurs ressources propres.
214. D’après l’évaluation des rapporteures, d’un point de vue formel cette exigence de la Charte est respectée dans la mesure où la législation en vigueur permet aux collectivités locales de tirer des revenus de sources différentes, telles que les taxes et impôts locaux, l’emprunt, l’utilisation des biens locaux, les dotations générales et spécifiques, etc.
215. Le problème demeure, comme on l’a vu, que le revenu découlant de ces multiples sources est insuffisant et que dans de nombreux cas (notamment l’emprunt) la possibilité est purement formelle et n’a aucune incidence concrète. De plus, pour ce qui concerne en particulier l’absence de recettes d’investissement (sauf pour Erevan et les grandes villes), les communes ne disposent pas des moyens financiers et techniques nécessaires pour élaborer des stratégies de développement local adéquates ou suivre l’évolution des conditions sociales. Faute de ressources suffisantes, les collectivités locales sont exposées à l’influence du pouvoir central, même lorsqu’il s’agit d’intérêts locaux essentiels.
Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.
Article 10.1
1 Les collectivités locales ont le droit, dans l’exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s’associer avec d’autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d’intérêt commun.
227. La Charte requiert des États signataires qu’ils garantissent le droit des collectivités locales de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s’associer avec d’autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d’intérêt commun. Chaque État membre doit reconnaître le droit des collectivités locales d’adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d’adhérer à une association internationale de collectivités locales.
228. Tant la Constitution que la LAL permettent aux communes de créer des associations en vue d’exercer leurs tâches et fonctions d’une manière à la fois plus efficace et plus efficiente. La LAL, par exemple, énonce en tant que principe de base de l’autonomie locale le droit des communes de créer des associations intercommunales en vue de résoudre conjointement des problèmes individuels.
229. Il existe actuellement plusieurs cadres pour la coopération intercommunale, mais ils pourraient être bien plus nombreux, compte tenu de la fragmentation des communes. À la connaissance des rapporteures, depuis les derniers amendements constitutionnels de 2015, et bien que la volonté existe, aucune nouvelle association n’a été créée. Cette option pourrait contribuer à compenser les inconvénients de la fragmentation des communes et à surmonter certaines difficultés des petites communes. Elle pourrait même être une forme d’alternative aux fusions impopulaires. Toutefois, cela nécessiterait évidemment la mise en place de mesures d’incitation financière.
Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.
Article 10.2
2 Le droit des collectivités locales d’adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d’adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque État.
231. Bien qu’uniquement de manière indirecte, la LAL reconnaît le droit des communes de former des associations, et d’y adhérer, dans l’objectif de coordonner leurs activités ainsi que de représenter et défendre leurs intérêts communs, puisqu’elle autorise les conseils municipaux à prendre des décisions sur ces questions (article 16(22)).
232. Il existe une association nationale des communes d’Arménie, à laquelle toutes les communes peuvent adhérer librement. (Pour plus de détails à ce sujet, voir Partie 5 ci-dessous). Il existe aussi une association des conseillers municipaux.
233. Par conséquent, le droit des communes de former des associations et d’y adhérer afin de protéger et de promouvoir leurs intérêts communs est garanti.
Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.
Article 10.3
3 Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d’autres États.
234. Des projets internationaux de développement mis en œuvre en Arménie attestent que les collectivités locales ne sont pas exclues de la coopération internationale.
Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.
Article 11 : Protection légale de l’autonomie locale
Les collectivités locales doivent disposer d’un droit de recours juridictionnel afin d’assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d’autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.
235. Pour ce qui concerne la protection légale des collectivités locales, les rapporteures regrettent de ne pas avoir pu rencontrer les représentants de la Cour constitutionnelle. Elles n’ont donc aucune information sur la protection juridictionnelle des droits des collectivités locales en Arménie ni sur le fonctionnement des procédures disponibles.
236. Sachant que les communes ont le statut de personnes morales de droit public, elles ont probablement accès aux juridictions ordinaires pour protéger leurs droits, conformément à l’article 11 de la Charte.
Toute Partie s'engage à se considérer comme liée par vingt au moins des paragraphes de la partie I de la Charte dont au moins dix sont choisis parmi les paragraphes suivants:
– article 2,
– article 3, paragraphes 1 et 2,
– article 4, paragraphes 1, 2 et 4,
– article 5,
– article 7, paragraphe 1,
– article 8, paragraphe 2,
– article 9, paragraphes 1, 2 et 3,
– article 10, paragraphe 1,
– article 11.
La Constitution de l’Arménie consacre un chapitre distinct à l’autonomie locale (chapitre 7, articles 104 à 110).
