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Serbie

Serbie - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 28 février au 2 mars 2017
Date d'adoption du rapport: 18 octobre 2017
Documents : Rapport CG33(2017)19 | Recommandation 403 (2017)
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Le présent document est le deuxième rapport sur la démocratie locale et régionale en Serbie depuis que le pays a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale en 2007. Il y est noté que la Serbie a répondu favorablement à la plupart des recommandations antérieures formulées par le Congrès en 2001, en particulier en ratifiant la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et en signant le Protocole additionnel à la Charte européenne de l’autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales. En outre, plusieurs mesures législatives importantes ont été prises pour moderniser et renforcer l’autonomie locale, notamment l’adoption de la loi sur le statut des fonctionnaires locaux. Les rapporteurs insistent sur l’importance de poursuivre la mise en œuvre de la Stratégie de réforme de l’administration publique et ils encouragent les autorités serbes à reconduire leurs efforts visant à combattre la corruption, y compris au niveau local.

 

Les rapporteurs attirent l’attention des autorités sur le gel temporaire des recrutements, la possibilité de révoquer des assemblées locales et l’opacité des critères utilisés pour l’allocation de dotations et de ressources de l’État sur le fonds de réserve. Le Congrès recommande que les autorités serbes accordent aux collectivités locales des ressources suffisantes pour exercer leurs fonctions et conservent aux collectivités locales leur pleine responsabilité en matière de soins de santé et d’éducation. Enfin, il encourage aussi vivement la Serbie à clarifier et améliorer la situation financière de la Province autonome de Vojvodine.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

L’autonomie des provinces et des collectivités locales est garantie par la Constitution serbe, dont l’article 12 dispose que « le pouvoir de l’État est restreint par le droit des citoyens à l’autonomie provinciale et à l’autonomie locale ». Ce droit à l’autonomie ne peut être limité que par le contrôle de constitutionalité et de légalité. L’article 97, qui énumère les compétences du gouvernement central, dispose que « la Serbie organise et garantit (…) l’organisation territoriale de la République de Serbie et le système d’autonomie locale ». Le chapitre VII de la Constitution est intégralement consacré à l’organisation territoriale du pays. L’article 176 dispose que les provinces autonomes et les unités d’autonomie locale ont le statut de personnes morales. Cette partie donne aussi la liste des compétences (pouvoirs originels) des provinces et des collectivités locales autonomes et précise que des fonctions supplémentaires peuvent être déléguées. Toutefois, comme l’article 177 le montre, le principe de subsidiarité n’est pas appliqué, puisque cet article dispose que « les domaines considérés comme relevant de la République, d’une province ou d’une collectivité locale sont spécifiés dans la loi ». En cas de violation de l’autonomie locale, la province autonome ou l’unité d’autonomie locale concernée est habilitée à déposer un recours devant le Cour constitutionnelle (articles 187 et 193).

 

Il a été indiqué aux rapporteurs qu’une révision de la Constitution menée actuellement devrait permettre à la Serbie de ratifier la plupart des articles de la Charte qui ne le sont pas encore.

 

Après l’adoption de la Constitution en 2006, le parlement serbe a voté plusieurs lois régissant le statut et les activités des collectivités provinciales et locales, notamment des lois sur l’organisation territoriale, l’autonomie locale, les finances des collectivités locales, la capitale et les élections locales. Bon nombre de ces textes font actuellement l’objet d’une révision, d’une part en vue de préciser des points qui se sont avérés être insuffisamment réglementés et d’autre part dans le cadre du processus d’adhésion à l’UE.

 

Les rapporteurs considèrent que la situation en Serbie est conforme aux exigences de l’article 2 de la Charte, puisque le principe d’autonomie locale est inscrit à la fois dans la Constitution et la législation.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

D’après les conditions énoncées dans le premier paragraphe de l’article 3, les collectivités locales doivent être en charge d’une part importante des affaires publiques. Les fonctions des provinces autonomes et des unités d’autonomie locale sont énumérées dans la Constitution et diverses autres lois. En termes économiques, il a été estimé que les dépenses des collectivités locales représentaient approximativement 15 % des dépenses publiques totales. Ce chiffre n’inclut pas la Province autonome de Vojvodine ni les entreprises municipales financées par d’autres sources de revenus.

 

Le second paragraphe souligne que l’autonomie locale doit s’exercer par le biais de conseils élus ou par des moyens de démocratie directe. Comme la Constitution (article 176) l’affirme, la Province autonome de Vojvodine et les villes et communes ont toutes des assemblées dotées d’un pouvoir de décision et composées de membres élus. Les seules exceptions à cette règle concernent les assemblées qui, conformément à la loi, ont été temporairement dissoutes par le gouvernement. Cette question sera traitée plus longuement en lien avec l’article 8.

 

La Serbie permet aussi à ses collectivités locales et provinciales de consulter leurs citoyens. La loi relative à l’autonomie locale prévoit trois formes de participation directe des citoyens : les initiatives populaires, les rassemblements citoyens et les référendums. D’après le ministère de l’Administration publique et de l’Autonomie locale, ces trois moyens seront renforcés dans la version amendée de la loi sur l’autonomie locale.

 

Compte tenu des nombreuses fonctions exercées par les collectivités locales et provinciales, et de l’importance économique de ces activités pour l’ensemble du pays, les rapporteurs considèrent que les collectivités locales ont en charge une part importante des affaires publiques, sous leur propre responsabilité. Bien que ni la Charte ni son Rapport explicatif ne donne une définition précise d’une « part importante », la part de responsabilités des collectivités locales et provinciales correspond à la norme dans d’autres pays d’Europe du Sud-Est. Par conséquent, les rapporteurs concluent que la Serbie remplit les conditions énoncées à l’article 3 de la Charte.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 3.1

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

L’article 4, relatif à la portée de l’autonomie locale, établit les principes généraux qui régissent l’attribution de responsabilités aux collectivités locales.

 

La délégation rappelle que la Serbie n’a pas ratifié les paragraphes 3 et 5 de l’article 4 (voir ci-dessus le paragraphe 3 du présent rapport). En particulier, le paragraphe 3 relatif au principe de subsidiarité est jugé incompatible avec l’article 177 de la Constitution.

 

Le premier paragraphe de l’article 4 insiste sur la nécessité d’inscrire les fonctions et les tâches des collectivités locales dans la législation pertinente. Les principaux textes juridiques sont la Constitution et diverses lois spécifiques relatives à l’autonomie locale, comme il est indiqué plus haut. Certaines fonctions sont aussi établies au moyen d’une législation sectorielle. Les collectivités locales de Serbie n’ont pas de compétence générale, c’est-à-dire de possibilité d’exercer de leur propre initiative d’autres compétences que celles qui sont prévues dans la législation, ce qui est aussi le cas de nombreux autres pays européens.

 

Le deuxième paragraphe prévoit que les collectivités locales doivent, dans le cadre de la loi, avoir toute latitude pour exercer leurs fonctions. Les provinces et les unités d’autonomie locale de Serbie exercent deux types de tâches : les tâches originelles énumérées dans la Constitution, la loi relative à l’autonomie locale et le Statut de la Province autonome de Vojvodine et les tâches déléguées dont les collectivités locales s’acquittent pour le compte d’un ministère ou – dans la Province autonome – sur délégation de l’Assemblée. Les tâches originelles font l’objet d’une plus grande latitude puisqu’elles ne sont contrôlées que sous l’angle de la constitutionnalité et de la légalité. Les collectivités locales disposent aussi d’une marge de manœuvre pour l’exercice des tâches déléguées, bien que dans leur cas le contrôle porte aussi sur l’opportunité.

 

Lors de la visite, la question du gel temporaire des recrutements imposé dans l’ensemble de la fonction publique a été portée à l’attention des rapporteurs. La délégation a été informée que le recrutement de nouveaux employés ou le remplacement des départs, même pour cause de retraite, requiert l’approbation d’une commission établie par le pouvoir central. Cette mesure s’inscrit dans un ensemble plus vaste visant à réduire la taille de la fonction publique, imposé dans le cadre d’un accord passé avec le Fonds monétaire international. Lors des réunions entre les rapporteurs et les représentants des collectivités locales, cette mesure a été signalée comme constituant un obstacle pour les collectivités locales qui souhaitent mener des initiatives liées à tout domaine non exclu de leur compétence. Cette mesure contribue en outre au manque de personnel dont souffrent déjà les collectivités locales. Des inquiétudes ont été formulées quant à la transparence des décisions d’approbation ou de rejet des demandes et à leur motivation politique. Les rapporteurs estiment que les critères relatifs à l’approbation de recrutements de personnels pendant le gel temporaire ne sont pas suffisamment transparents pour permettre aux collectivités locales de gérer leurs affaires convenablement.

 

Le quatrième paragraphe de l’article 4 concerne le problème du chevauchement des responsabilités et la nécessité d’empêcher que des compétences soient mises en cause. Dans l’ensemble, la délégation a le sentiment que les fonctions et responsabilités sont claires et cohérentes. De plus, le processus actuel de révision de la législation relative aux provinces autonomes et aux unités d’autonomie locale vise en partie à supprimer les incohérences qui n’avaient pas été anticipées lors de l’adoption de la nouvelle législation en 2006-2007. Lors de la visite, cependant, plusieurs représentants de communes ont expliqué que leurs responsabilités dans les domaines de la santé et de l’éducation étaient en passe d’être centralisées et par conséquent remises en cause. Les rapporteurs s’inquiètent en particulier d’une proposition visant à transférer aux ministères un pouvoir décisionnel pour la nomination de comités et de directeurs, les collectivités locales conservant la responsabilité de financer ces fonctions sans exercer de contrôle sur leurs titulaires. La délégation considère qu’un tel transfert, s’il est mis en œuvre, constituera une violation de l’article 4 de la Charte.

 

Le paragraphe 6 insiste sur la nécessité de consulter les collectivités locales sur toute question qui les concerne. Dans le précédent rapport, il était noté que les moyens de consultation étaient bien développés, en particulier par le biais de la Conférence permanente des villes et communes de Serbie (CPVC), mais que cette consultation devait néanmoins être consolidée au moyen de normes juridiques formelles. Il est recommandé à la Serbie d’élaborer une législation dans ce sens. Lors de plusieurs entretiens, à la fois avec des ministères et des représentants des collectivités locales et provinciales, il a été indiqué aux rapporteurs que le système de consultation avait été amélioré. La CPVC et les organes gouvernementaux compétents ont signé un mémorandum et un protocole sur la coopération établissant des mécanismes concrets de coopération avec le gouvernement et le parlement national. Une coopération formelle a aussi été instaurée par le biais du Conseil pour la promotion professionnelle des agents de collectivités locales. Des consultations sur les questions économiques ont lieu régulièrement par le biais de la commission intergouvernementale des finances, comme le prévoit la loi sur le financement des collectivités locales.

 

Les rapporteurs considèrent, bien que la législation applicable aux consultations avec les collectivités locales soit encore perfectible, que les mécanismes de consultation en vigueur semblent permettre aux collectivités locales de faire entendre leur point de vue avant que des décisions les concernant soient prises.

 

Concernant la conformité de la Serbie avec l’article 4 de la Charte, les rapporteurs concluent que le pays respecte les premier et sixième paragraphes. Cependant, pour ce qui est de la latitude et des compétences pleines et entières exercées par les collectivités locales, la délégation s’inquiète du manque de transparence en lien avec le gel temporaire des recrutements et de la dilution des responsabilités pour la santé et l’éducation. De l’avis de la délégation, la Serbie ne respecte que partiellement les paragraphes 2 et 4 de l’article 4.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Non ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Voir réponse indiquée à l'article 4.1

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

L’article prévoit que toute modification du territoire d’une collectivité locale doit faire l’objet d’une consultation de ses résidents, si possible par voie de référendum. La Constitution serbe est claire sur ces questions : ses articles 188 et 189 offrent des garanties suffisantes pour la protection des limites territoriales des collectivités locales. Le territoire d’une unité d’autonomie locale est déterminé par la loi, et toute création, suppression ou altération d’un territoire ne peut être entreprise qu’après un référendum. Aucune modification du territoire d’une collectivité locale n’est intervenue ces dernières années. Les rapporteurs concluent que la situation en Serbie est conforme à l’article 5 de la Charte.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Non ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

La délégation rappelle que la Serbie n’a pas ratifié l’article 6 de la Charte (voir ci-dessus le paragraphe 3 du présent rapport). Toutefois, lors des rencontres avec les représentants des communes, les rapporteurs ont eu connaissance de difficultés pour recruter des personnels spécialisés hautement qualifiés, en raison notamment du bas niveau de rémunération et du gel actuel des recrutements. Dans ce contexte, les rapporteurs souhaitent rappeler aux autorités serbes que faute de ressources humaines adéquates au niveau local la capacité des collectivités locales à gérer convenablement leurs affaires et à entreprendre des réformes d’envergure, en lien notamment avec le processus d’adhésion à l’UE, peut être menacée. Les représentants des communes ont aussi soulevé le problème de la nécessité persistante de former le personnel des communes de manière à garantir la bonne gestion de leurs fonctions et proposer aux citoyens des services de qualité.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Non ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Voir réponse indiquée à l'article 6.1

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Le premier paragraphe de l’article 7 souligne l’importance de l’indépendance des élus locaux. Ainsi qu’il est souligné dans le Rapport explicatif de la Charte, les élus ne doivent faire l’objet d’aucune ingérence de la part de tierces parties dans l’exercice de leurs fonctions. La Constitution garantit le statut de l’assemblée locale, tandis que la loi relative à l’autonomie locale contient d’autres dispositions sur le statut des élus. La Constitution proclame aussi le droit des minorités nationales d’être représentées dans les provinces autonomes et les unités d’autonomie locale comptant plusieurs minorités nationales.

 

Les rapporteurs considèrent que la situation en Serbie est globalement conforme aux paragraphes ratifiés de l’article 7 de la Charte.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

Le troisième paragraphe affirme que toute situation jugée incompatible avec l’exercice d’un mandat d’élu local doit être fixée par la loi. Le droit serbe dispose que les agents de l’administration municipale ne peuvent pas simultanément être membres de l’assemblée municipale. De plus, si un membre de l’assemblée est nommé maire, maire adjoint ou membre du conseil municipal, il doit renoncer à son mandat électif.

 

Les rapporteurs considèrent que la situation en Serbie est globalement conforme aux paragraphes ratifiés de l’article 7 de la Charte.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Non ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

La délégation rappelle que la Serbie n’a pas ratifié l’article 7, paragraphe 2, relatif à la compensation financière adéquate (voir ci-dessus le paragraphe 3 du présent rapport). 

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Les paragraphes 1 et 2 affirment tous deux que le contrôle administratif doit être conforme à la loi. Le deuxième paragraphe opère une distinction entre la conformité et l’opportunité, le contrôle de cette dernière n’étant possible que dans le cas des tâches déléguées. En Serbie, cela correspond à la distinction entre les tâches originelles et déléguées.

 

Le contrôle administratif des collectivités locales est assuré par le ministère de l’Administration publique et de l’Autonomie locale, plus précisément par l’Inspection administrative. Ce contrôle inclut un suivi régulier de l’application des lois, réglementations et procédures administratives. Dans certains cas spécifiques, la loi relative à l’autonomie locale permet au gouvernement de suspendre l’exécution d’une décision générale prise par une unité d’autonomie locale, s’il considère que cet acte est incompatible avec la Constitution ou la loi (articles 81-84).

 

D’après cette même loi relative à l’autonomie locale, le gouvernement peut aussi dissoudre une assemblée locale (articles 85-87). Une telle dissolution est possible dans trois cas : 1) si l’assemblée ne tient aucune session sur une période de plus de trois mois ; 2) si l’assemblée n’adopte pas de statut ou de budget dans le délai fixé par la loi ; 3) si l’assemblée n’élit pas un président de la commune et du conseil municipal dans un délai d’un mois après sa mise en place ou après le jour de leur révocation/dissolution ou démission. Si l’un de ces trois critères n’est pas rempli, et si l’assemblée est dissoute, le gouvernement doit nommer à sa place un organe temporaire. Toutefois, celui-ci ne peut prendre des décisions que sur les « affaires courantes et urgentes ». Entre 2008 et 2014, treize assemblées locales ont été dissoutes, pour la plupart au début de la période.

 

Le contrôle administratif des collectivités locales, en Serbie, s’exerce conformément à la loi, comme le prévoit l’article 8 de la Charte. Par ailleurs, il est encourageant de noter que la mesure stricte consistant à dissoudre une assemblée locale est maintenant rarement utilisée. Bien que la Serbie n’ait pas ratifié l’article 8, paragraphe 3, relatif à la proportionnalité du contrôle administratif, l’acte de dissoudre une assemblée élue serait très probablement interprété comme une réponse disproportionnée à un défaut d’action d’une collectivité locale. Lors du processus de consultation le ministère de l’Administration publique et de l’Autonomie locale a allégué que cette mesure était prévue par la Constitution et que les conditions de son application énoncées dans la loi étaient extrêmement restrictives, au sens où elle ne peut être prise que lorsque le droit des citoyens à l’autonomie locale est menacé. Néanmoins, les rapporteurs s’inquiètent de l’imprécision des compétences des organes temporaires qui remplacent les assemblées dissoutes. Il semble que dans certains cas des organes temporaires sont restés en place plus longtemps que la loi ne l’autorise et qu’ils ont pris des décisions qui ne relevaient pas des affaires courantes et n’avaient aucun caractère d’urgence. La Cour constitutionnelle a conclu qu’il appartenait à l’organe temporaire lui-même de définir ce qui était « urgent » et donc de déterminer les limites de ses compétences. Ces conditions ambiguës trahissent un déficit réglementaire qui, de l’avis des rapporteurs, ouvre la voie à des abus de pouvoir. Puisqu’il concerne les assemblées locales, il touche au cœur même de l’autonomie locale démocratique. Par conséquent, les rapporteurs considèrent qu’il s’agit d’une violation et d’un signe de non-conformité avec l’article 8, paragraphe 1, de la Charte.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.

Voir réponse indiquée à l'article 8.1

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Non ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

La délégation rappelle que la Serbie n’a pas ratifié le paragraphe 3 de l’article 8 relatif à la proportionnalité du contrôle (voir ci-dessus le paragraphe 3 du présent rapport). Cet article concerne le contrôle administratif des collectivités locales exercé par d’autres niveaux d’autorité. Le Rapport explicatif de la Charte souligne expressément que cet article ne porte pas sur le contrôle exercé par des médiateurs ou d’autres organes d’enquête officiels. Dans le cas de la Serbie, cela signifie que cet article ne concerne pas l’institution du médiateur ni la Cour des comptes, en dépit des importantes fonctions de contrôle de ces deux organes vis-à-vis des collectivités locales. Le médiateur, sur la base de plaintes des citoyens, surveille la manière dont les collectivités locales assurent les compétences déléguées, tandis que la Cour des comptes procède à des audits financiers et au contrôle de toute irrégularité au sein de l’administration locale.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.

L’article 9 de la Charte comprend huit paragraphes portant sur divers aspects des finances des collectivités locales. Il est essentiel pour la démocratie et l’autonomie locales que les collectivités locales disposent de ressources financières leur permettant d’exercer leurs fonctions. Les paragraphes de cet article seront examinés de manière thématique : premièrement, l’autonomie et l’accès à des ressources indépendantes et suffisantes, y compris fiscales (paragraphes 1, 2, 3 et 4) ; ensuite, les dotations et la péréquation (paragraphes 5, 6 et 7) ; enfin, les emprunts (paragraphe 8). Les conclusions des rapporteurs seront ensuite résumées.

 

Les collectivités locales et provinciales de Serbie sont essentiellement financées par les impôts locaux, les impôts partagés, les transferts et les dotations. En 2015, 39 % des revenus des collectivités locales provenaient des impôts partagés sur les revenus individuels, 16 % provenaient de l’impôt foncier local et 5 % d’autres taxes. Les transferts et les dotations représentaient 17 % de ces revenus, et 22 % provenaient d’autres sources. La Constitution garantit à la Province autonome de Vojvodine le droit de recevoir « au moins 7 % du budget de la République de Serbie » (Constitution, article 184). Ainsi, les transferts et les dotations sont la principale source de revenus, dont ils représentent 64 % (2015). De plus, la province autonome reçoit 9 % de ses revenus des impôts partagés sur les revenus individuels, 10 % de l’impôt foncier local et 17 % d’autres sources.

 

Les quatre premiers paragraphes de l’article prévoient que les collectivités locales doivent disposer de ressources propres adéquates et que celles-ci doivent être suffisantes pour couvrir les fonctions que les collectivités locales sont tenues d’assurer. Elles doivent avoir le pouvoir de fixer le taux des redevances et des impôts locaux. Les ressources doivent aussi être insensibles aux fluctuations économiques telles que l’évolution du taux d’inflation.

 

L’impôt sur le revenu est la principale source de revenu des collectivités locales de Serbie. Il est partagé entre les collectivités locales et l’État. La loi sur le financement des collectivités locales définit la part reçue par chaque niveau d’autorité. L’accord entre la Serbie et le Fonds monétaire international, qui vise à stabiliser les finances publiques en partie en réduisant les dépenses des collectivités locales, a conduit à une modification de la loi et à une réduction de la part allouée aux collectivités locales. Ainsi, depuis 2016, les villes reçoivent 77 % du revenu (au lieu de 80 % précédemment), les communes en reçoivent 74 % (également 80 % précédemment) et la ville de Belgrade, 66 % (70 %). Ces réductions représentent une perte annuelle de revenu de 4,8 milliards RSD, soit 40 millions EUR.

 

Une autre source majeure de revenus pour les collectivités locales réside dans la taxe foncière locale. Celle-ci est purement locale, ce qui veut dire que chaque assemblée locale peut décider de son montant, mais seulement jusqu’à un certain niveau défini par la loi, de sorte qu’en pratique la marge de manœuvre est très limitée.

 

La Province autonome de Vojvodine reçoit près des deux tiers de ses revenus sur la base de la disposition constitutionnelle selon laquelle au moins 7 % du budget de l’État revient à cette province. Cependant, la méthode exacte de calcul de ce pourcentage est interprétée différemment par la province et le gouvernement, et elle fait aussi l’objet d’une interprétation de la Cour constitutionnelle. D’après les représentants de la province que la délégation a rencontrés lors de la visite de suivi, la méthode employée par le gouvernement n’accorde pas des ressources suffisantes à la province. Cependant, un accord entre la province et le gouvernement semble en passe d’être adopté, et devrait être codifié dans une loi sur le financement de la Province autonome de Vojvodine.

 

Outre l’incapacité à financer convenablement les tâches des provinces et des collectivités locales, de nombreux interlocuteurs ont souligné que du fait de la réduction des financements il leur avait été plus difficile de verser des salaires concurrentiels et de conserver ou recruter des personnels administratifs spécialisés (lorsqu’ils y étaient autorisés). De faibles niveaux de salaires peuvent aussi être un terrain favorable aux comportements de corruption.

 

Le financement que le pouvoir central accorde aux collectivités locales fait l’objet des paragraphes 5, 6 et 7 de l’article 9 de la Charte. Ces paragraphes requièrent une transparence du processus de péréquation financière et du mode de calcul des dotations du pouvoir central. Ils prévoient que les collectivités locales doivent être consultées sur ces questions et soulignent que toutes les dotations ne doivent pas être réservées à des usages spécifiques. Les dotations sont régies par la loi sur le financement des collectivités locales. Les dotations se composent de transferts non catégoriels (le transfert de péréquation, le transfert de compensation, le transfert général et le transfert de solidarité) et de dotations catégorielles, qui sont réservées pour le financement de certaines tâches ou dépenses.

 

La péréquation financière se fait par le biais de plusieurs types de dotation. Le transfert de péréquation est alloué aux collectivités locales où le revenu moyen par habitant est inférieur à un certain niveau. De plus, les collectivités locales les moins développées reçoivent une part comparativement supérieure du transfert général. Dans sa réponse écrite aux rapporteurs, la Conférence permanente des villes et communes a indiqué qu’elle considère que ce système manque de transparence. Elle affirme qu’aucune commune de Serbie ne serait en mesure de calculer par elle-même le montant des transferts auxquels elle a droit. 

 

La plupart des dotations aux collectivités locales ont un caractère général, bien que la loi sur le financement des collectivités locales (article 45) prévoie des dotations catégorielles pour des objectifs ou des projets spécifiques. Plusieurs des interlocuteurs ont évoqué des problèmes de transparence concernant les dotations catégorielles accordées par le pouvoir central. Dans le contexte économique extrêmement tendu que les collectivités locales connaissent actuellement, une solution de dernier recours serait de s’adresser au ministère des Finances pour lui demander une aide sur son fonds de réserve. Cependant, les critères d’octroi de dotations sur ce fonds semblent pour le moins imprécis. Cette situation a été critiquée pour son caractère arbitraire et son opacité, et certaines sources se sont inquiétées d’un détournement de ces dotations à des fins politiques.

 

Cela étant, les mécanismes de consultation concernant les dotations du pouvoir central aux collectivités locales semblent bien développés. La Commission intergouvernementale des finances joue un rôle important dans ce processus de consultation.

 

Les collectivités locales de Serbie ont le droit d’emprunter des capitaux sur le marché dans les limites de la loi, comme le prévoit le paragraphe 8 de la Charte. Toutefois, ce droit n’est pas absolu et le gouvernement a plafonné l’endettement local, ce qui signifie que les collectivités locales doivent obtenir l’accord du ministère des Finances avant d’augmenter leur niveau d’endettement.

 

Il est légitime que les collectivités locales prennent leur part des efforts de la Serbie pour parvenir à la stabilité économique. Cependant, les mesures d’austérité et les coupes budgétaires importantes dans l’ensemble du secteur public, alors que les fonctions des collectivités locales restent inchangées, posent problème pour garantir aux collectivités locales des ressources financières proportionnées à leurs tâches, comme le prévoit l’article 9, paragraphe 2, de la Charte. De plus, tant que la nouvelle loi sur le financement de la Province autonome de Vojvodine n’est pas adoptée, la province reste sous-financée par rapport à ses responsabilités. Les collectivités locales collectent leurs propres impôts, mais elles n’ont qu’une compétence limitée pour en déterminer les taux. Les rapporteurs ont aussi constaté plusieurs problèmes liés à la transparence du mode d’attribution des dotations de l’État, notamment une imprécision des critères appliqués pour l’attribution de ressources sur le fonds de réserve et un manque de transparence du système de péréquation.

 

En résumé, les rapporteurs considèrent que la situation en Serbie est globalement conforme aux paragraphes 3, 4, 6 et 8 de l’article 9. Cependant, elle n’est que partiellement conforme aux paragraphes 5 et 7 et elle n’est pas conforme aux paragraphes 1 et 2.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Voir réponse indiquée à l'article 9.1

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Cet article concerne les moyens juridiques dont les communes disposent pour former des associations. Le paragraphe 1 porte sur la coopération intercommunale à l’intérieur du pays tandis que le paragraphe 3 évoque les associations avec des collectivités locales d’autres pays. Le Congrès, après la visite de suivi de 2011, avait souligné la nécessité de promouvoir des formes de coopération intercommunale et recommandé d’institutionnaliser et de développer, avec la Conférence permanente des villes et communes, la pratique de la coopération intercommunale et de la prestation conjointe de services. Il avait aussi été suggéré que la Serbie signe la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 207). 

 

La délégation a noté plusieurs exemples de coopération intercommunale, à la fois à l’intérieur du pays et avec des communes étrangères. Les rapporteurs considèrent que dans l’ensemble la Serbie a accompli des progrès dans ce domaine, bien que diverses formes de coopération intercommunales doivent encore être développées afin de faciliter une utilisation plus efficiente des ressources. Dans le projet de loi portant amendement de la loi relative à l’autonomie locale, préparé en concertation avec la CPVC, de nouvelles formes de coopération intercommunale seront introduites. L’éventail des possibilités offertes aux communes pour cette coopération s’en trouvera élargi.

 

Le troisième paragraphe de cet article énonce le droit des collectivités locales de former des associations destinées à protéger et promouvoir des intérêts communs. En Serbie, ce droit est garanti par l’article 13 de la loi relative à l’autonomie locale. Toutes les collectivités locales sont membres de la Conférence permanente des villes et communes, l’Association nationale des collectivités locales de Serbie, qui joue un rôle important dans la défense de leurs intérêts communs lors des décisions politiques prises au niveau national et européen (Congrès, Comité consultatif mixte avec le Comité des Régions et le CCRE), étant reconnue comme représentative de toutes les collectivités locales. La CPVC propose aussi une formation et des conseils aux collectivités locales, coopère avec les donateurs et met en œuvre les projets financés par l’UE pour les collectivités locales (elle gère en particulier les systèmes de dotations). La Conférence permanente est financée par les cotisations et les dons de ses membres et ne reçoit pas de fonds sur le budget de l’État. Une autre organisation importante est la NALED, l’Alliance nationale pour le développement économique local. Il s’agit d’une association public/privé entre des collectivités locales et des entreprises. Une majorité de ses 280 membres sont des entreprises, mais deux tiers des collectivités locales du pays en sont membres. La NALED est financée par les cotisations et les dons de ses membres et coordonne des actions visant à promouvoir le développement économique.

 

Les rapporteurs considèrent que le droit d’association des collectivités locales, tel qu’il est prévu à l’article 10, a nettement progressé. Les constatations faites lors de la récente visite et les initiatives prises par le pays depuis la précédente visite de suivi amènent la délégation à conclure que la situation en Serbie est conforme à tous les paragraphes de l’article 10 de la Charte.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Voir réponse indiquée à l'article 10.1

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

L’article 11 de la Charte prévoit que les collectivités locales doivent disposer d’un droit de recours juridictionnel afin de garantir l’autonomie locale. L’article 193 de la Constitution dispose que les collectivités locales « ont le droit de déposer un recours devant la Cour constitutionnelle si un acte juridique ou une action spécifique d’un organe de l’État ou d’un organe d’autonomie locale s’oppose à l’exercice de compétences de la commune ». De plus, la Constitution donne aux collectivités locales le droit de demander un contrôle a posteriori, par la Cour constitutionnelle, de tout acte juridique ou toute action portant atteinte à l’autonomie locale. Cette protection est détaillée dans la loi relative à l’autonomie locale (articles 95-97). La Constitution inclut des dispositions utiles pour la protection de l’autonomie des provinces (article 187).

 

Les rapporteurs concluent que la Constitution et la loi relative à l’autonomie locale constituent des outils juridictionnels adéquats pour la protection de l’autonomie locale et provinciale et que la situation en Serbie est par conséquent conforme à l’article 11 de la Charte.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 3 avril 2003

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 6 septembre 2007

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

L’autonomie des provinces et des collectivités locales est garantie par la Constitution serbe, dont l’article 12 dispose que « le pouvoir de l’État est restreint par le droit des citoyens à l’autonomie provinciale et à l’autonomie locale ».



25Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
5 Articles non ratifiés
16Disposition(s) conforme(s)
5Articles partiellement conformes
4Disposition(s) non conforme(s)