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Malte

Malte - Rapport de monitoring

Date de la visite de monitoring : du 7 au 9 novembre 2023
Date d'adoption du rapport: 26 septembre 2024
Documents : Report CPL(2024)47-04
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The present report was prepared following the monitoring visit to Malta that took place from 7 to 9 November 2023. It welcomes the 2019 local government reform, the lowering of the minimum age for local elections to 16, and Malta's ratification of the Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the right to participate in the affairs of a local authority.

 

However, the rapporteurs express concerns about the limited scope of local self-government, the ineffectiveness of consultations with local authorities, and the excessive supervision of local self-government by the central authorities, particularly through executive secretaries. They highlight financial constraints to which local authorities are subject, including the lack of adequate financial own resources allocated to them and dependence on earmarked grants. Furthermore, local councils’ powers to manage their human and administrative resources remain limited, while mayors can only work part-time. Additionally, the regions recently recognised as the level of local self-government under domestic law cannot be considered genuine regions within the meaning of the Charter since their members are not directly elected and they lack financial autonomy. Finally, Valletta does not enjoy any specific status as the capital city.

 

It is therefore recommended that the national authorities of Malta, among other measures, increase local authorities' competences, ensure effective consultation process, limit administrative supervision to supervision of compliance with the law, review the system of financing local authorities, and diversify local funding. It is equally important to grant local councils more administrative freedom, enhance their powers to manage executive secretaries independently, and allow mayors to choose between full-time or part-time work. Conferring special status on Valletta should also be considered to enable it to meet the specific needs associated with its role as the capital.

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Article ratifié Ratifié avec réserve(s) Non ratifié
Conformité Conformité partielle Non conformité A déterminer
Tout déplier
Tout replier
Article 2
Fondement constitutionnel et légal de l'autonomie locale - Article ratifié

Le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et, autant que possible, dans la Constitution.

L’article 2 de la Charte dispose que le principe de l’autonomie locale doit être consacré dans des textes législatifs.

 

Le principe de l’autonomie locale est reconnu dans la Constitution de Malte et dans la législation nationale applicable, bien qu’il ne soit pas exprimé sous la forme d’un droit. La réforme de 2019 a représenté une avancée importante du point de vue d’une référence formelle au principe dans la législation, en renommant la loi sur les conseils locaux loi sur l’administration locale et en établissant un système de gouvernance locale à deux niveaux dans l’ensemble du pays.

 

La reconnaissance est toutefois symbolique et formelle plutôt que substantielle.

 

Malte n’a pas de tradition consolidée d’autonomie locale, bien que les populations locales s’identifient fortement à leur localité. Si la création des conseils locaux ne remonte pas à plus de 30 ans, le nombre relativement élevé des localités (68, dont 14 sur l’île de Gozo) tient en grande partie à la présence historique des paroisses de l’église catholique en tant que seul niveau de gouvernance locale pendant une longue période. La plupart des localités actuelles correspondent territorialement aux paroisses existant de longue date, qui sont au nombre de 78 (15 à Gozo). Pendant longtemps, en effet, les paroisses ont été de facto le seul niveau de gouvernance locale à Malte, et elles ont servi de base au découpage du territoire lorsque les conseils locaux ont été introduits. Une réduction significative du nombre des conseils locaux aurait en effet été jugée impopulaire.

 

Dans l’ensemble, la réforme de 2019 visait à remédier à l’inefficacité liée à la petite taille des localités, sans en réduire le nombre, ce qui explique que les régions se soient vu transférer des fonctions importantes, telles que la gestion des déchets. La réforme rationalise un peu plus le système d’administration locale et représente un compromis entre des considérations d’efficacité et la volonté de ne pas bouleverser le système de gouvernance locale traditionnel.

 

Malgré les lacunes de l’autonomie locale dans la pratique, l’amélioration apportée par la réforme de 2019 conduit les rapporteurs à conclure que l’article 2 de la Charte est respecté à Malte.

Article 3.1
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.

Si le principe de l’autonomie locale est formellement respecté à Malte, dans la pratique il est largement inexistant. Lorsque la loi sur les conseils locaux (telle qu’elle était alors appelée) a été adoptée en 1993, elle avait pour objectifs la décentralisation, la déconcentration et la dépolitisation, en essayant de l’emporter sur l’attitude de microgestion depuis le pouvoir central, qui est inévitable dans un très petit pays. Trente ans plus tard, cependant, ces objectifs n’ont globalement pas été atteints : la décentralisation est minimale et on observe une tendance à la récupération du peu de pouvoirs dont disposent les conseils locaux, notamment en les attribuant aux régions ou à des autorités spécialisées; ainsi, la tendance est également à la reconcentration du pouvoir entre les mains du gouvernement, en faisant des autorités locales de simples « filtres » pour la transmission des revendications des habitants vers le gouvernement ; enfin, la dépolitisation n’a jamais eu lieu, car le système et la logique des partis au niveau local correspondent à ceux du centre, et le caractère informel des relations, bien que compréhensible sur un petit territoire, remplace souvent les mécanismes de coopération formels.

 

Selon le rapport explicatif de la Charte, « la notion de ‘capacité effective’ contient l’idée que le droit formel de régler et de gérer certaines affaires publiques doit s’accompagner des moyens de l’exercer effectivement » (article 3.1). Le Commentaire contemporain de 2020 du Congrès sur le rapport explicatif à la Charte européenne de l’autonomie locale (ci-après le « Commentaire contemporain ») précise en outre que « les collectivités locales doivent aussi être en mesure d’exercer effectivement ce droit légal à l’autonomie par les moyens institutionnels et réglementaires appropriés prévus dans d’autres articles de la Charte (article 9 : Ressources financières adéquates ; article 6 : Ressources organisationnelles et humaines, etc.) » (paragraphe 27).

 

À Malte, ces moyens sont extrêmement limités. Dans le même temps, les fonctions des autorités locales (conseils locaux et conseils régionaux) sont également minimales, ce qui crée paradoxalement un certain équilibre entre les tâches assignées et les ressources disponibles. Le système dans son ensemble, cependant, ne répond pas à l’exigence d’une autonomie locale « effective », en particulier parce qu’il ne donne pas aux autorités locales le droit et la capacité « de régler et de gérer » une « part substantielle » des affaires publiques, de sorte qu’elles ont un simple rôle d’exécution des décisions prises par le gouvernement national pour un ensemble très limité de tâches.

 

En mai 2023, le gouvernement a adopté une vision stratégique nationale pour les collectivités locales jusqu’en 2030, basée sur cinq piliers : une administration efficace et de qualité, des ressources régionales pour les conseils locaux, un environnement plus propre, la proximité et la transition numérique. La stratégie comprend une série d’objectifs positifs, mais ne comporte cependant pas de mesures détaillées. Il a été indiqué à la délégation le chapitre de la stratégie relatif à la transition numérique avait fait l’objet d’une vaste consultation. Une fois mise en oeuvre, la stratégie représenterait une amélioration pour les collectivités locales, notamment parce qu’elle renforcera une approche axée sur les services en faveur des résidents. La stratégie met l’accent sur la rationalisation et la coordination des activités locales, en particulier au niveau régional. Bien qu’elle puisse représenter une étape importante, les rapporteurs notent qu’une telle coordination devrait avoir pour résultat de renforcer, et non d’affaiblir davantage, l’administration locale à Malte, et que le renforcement du rôle des régions ne devrait pas se faire au détriment des conseils locaux. La décentralisation devrait concerner les fonctions du pouvoir national et ne pas entraîner une centralisation des fonctions locales déjà très limitées. Les rapporteurs voient dans la nouvelle stratégie l’occasion d’accroître la portée de l’autonomie locale à Malte.

 

Pour l’heure, la situation à Malte n’est cependant pas conforme à l’article 3.1 de la Charte. Les autorités maltaises sont invitées à élargir la portée de l’autonomie locale et à réduire la forte dépendance des localités vis-à-vis du gouvernement national.

Article 3.2
Concept de l'autonomie locale - Article ratifié

Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là ou elle est permise par la loi.

Selon l’article 3, paragraphe 2, de la Charte, ce droit des collectivités locales de régler et de gérer une part importante des affaires publiques doit être exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d’organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où la loi le permet.

 

L’article 115A de la Constitution garantit que les membres des conseils sont élus par les habitants de chaque commune, y compris les ressortissants d’autres États membres de l’Union européenne qui y résident, comme le veut l’article 5 de la loi sur les conseils locaux. En ce sens, Malte répond aux exigences de l’article 3, paragraphe 2, de la Charte.

 

Néanmoins, en dehors du droit des habitants de chaque commune à élire leurs représentants au conseil local, les grandes questions qui se posent sont les suivantes : les conseils locaux ont-ils, en tant qu’entité, le pouvoir de régler et de gérer une part importance des affaires publiques, et ces pouvoirs sont-ils exercés dans la pratique par leurs membres ou leurs organes exécutifs, et y a-t-il des mécanismes de responsabilisation permettant de faire en sorte que ces organes exécutifs soient tenus responsables de leurs actes devant les conseils locaux ? 

 

Selon les articles 26 et 27 de la loi sur les conseils locaux, les deux organes exécutifs de chacun des conseils locaux sont le maire et le secrétaire exécutif. En application de ladite loi, le maire est le représentant du conseil local à toutes fins utiles, il en préside toutes les réunions et en supervise toutes les fonctions. En outre, aux termes de l’article 27 de cette loi, le maire assure la représentation légale et judiciaire du conseil local aux côtés du secrétaire exécutif.

 

La loi sur les conseils locaux prévoit un mécanisme de responsabilisation en ce qui concerne le maire. Elle dispose, dans son article 29(1), que le maire et le député-maire devront renoncer à leurs fonctions si la majorité des conseillers municipaux en poste votent une motion de censure. Les autres paragraphes de cet article décrivent le dispositif de vote d’une motion de censure. Il s’ensuit que le maire et le député-maire doivent rendre des comptes au conseil local, en tant qu’organe, et qu’ils peuvent être démis de leurs fonctions s’ils ne bénéficient pas de la confiance de la majorité des conseillers en poste.

 

Le secrétaire exécutif est un agent public nommé par le conseil local avec l’approbation du ministre de tutelle des collectivités locales. Aux termes de l’article 52(1) de la loi sur les conseils locaux, le secrétaire exécutif est le chef exécutif, administratif et financier du conseil local et il dispose des pouvoirs et compétences ci-après : diffuser tous les avis, établir l’ordre du jour des réunions en consultation avec le maire, assister à toutes les réunions du conseil local, rédiger et signer le procès-verbal des réunions du conseil local et de la commission, soumettre chaque année au maire des rapports administratifs détaillés, veiller à ce que soient soumises au conseil local les prévisions de recettes et dépenses dudit conseil pour l’exercice financier suivant, assurer toute autre tâche administrative que peut lui confier le maire, diffuser tous les ordres de dépense approuvés par le conseil local, exécuter les décisions légitimes du conseil local et mettre un terme à toute activité ou initiative prévue par le conseil local et constituant une violation de la loi, de la réglementation, des stratégies ou politiques nationales ou locales, ou à toute activité ou initiative non approuvée par décision du conseil local.

 

La loi prévoit également un mécanisme de responsabilisation pour le secrétaire exécutif. Selon les articles 49(5) et 49(6) de la loi sur les conseils locaux, le secrétaire exécutif peut être démis de ses fonctions par le ministre de tutelle des collectivités locales à la demande du conseil local et sur approbation d’une motion déposée devant celui-ci énonçant les raisons de la révocation. De plus, ce ministre a le pouvoir de muter le secrétaire exécutif dans un autre conseil local. Les articles susmentionnés de la loi sur les conseils locaux laissent au ministre de tutelle des collectivités locales toute latitude quant à la décision de révoquer ou non le secrétaire exécutif. Si le conseil local désapprouve la décision de ce ministre, il peut alors la contester devant les tribunaux judiciaires, tandis que le secrétaire exécutif semble être en mesure d’introduire un recours au titre du droit du travail et/ou du droit administratif.

 

La formulation de la loi sur les conseils locaux et l’impression qui s’est dégagée de la visite de suivi, ont permis à la délégation du Congrès de constater que le fonctionnement et les activités des conseils locaux ainsi que l’exécution de leurs fonctions incombaient avant tout au secrétaire exécutif de chacun d’entre eux, ce qui ne laisse qu’un nombre limité de décisions entre les mains des conseillers municipaux. En d’autres termes, le rôle et les compétences du secrétaire exécutif, qui est nommé par le gouvernement central, sont si étendus qu’ils restreignent d’autant le pouvoir des conseils, organes démocratiquement élus, de régler une part importante des affaires publiques, ou du moins d’exécuter les fonctions appartenant à chacun d’entre eux en application de la loi sur les conseils locaux.

 

La désignation et la révocation du secrétaire exécutif, tout comme son rôle, ont suscité de très nombreuses préoccupations et critiques.

 

Dresser une liste de fonctionnaires susceptibles d’occuper le poste de secrétaire exécutif implique en substance que la liberté des conseils locaux de choisir leur propre secrétaire dépend de la taille et de la composition de ladite liste de candidats.

 

Le pouvoir du ministre de nommer, muter ou révoquer le secrétaire exécutif, ainsi que son implication dans les affaires des conseils locaux de par sa faculté d’approuver ou de rejeter le candidat choisi, y compris son pouvoir de révoquer celui-ci ou de le muter dans un autre conseil local, suscitent de très nombreuses critiques car il s’agit d’une intervention inutile du gouvernement central dans les affaires locales.

 

Le poste de secrétaire exécutif étant essentiel au fonctionnement et à l’administration du conseil, la décision de le nommer ne devrait n’incomber qu’au conseil local et n’être prise que par lui, sans interférence ni approbation ou autre intervention ni du ministre de tutelle des collectivités locales ni du pouvoir central. Plutôt que d’exiger l’approbation du ministre de tutelle des collectivités locales, la loi pourrait prévoir que celui-ci soit simplement avisé de la nomination du secrétaire exécutif sans lui accorder le moindre droit de veto.

 

Quant au pouvoir du ministre de tutelle des collectivités locales de révoquer le secrétaire exécutif, bien que la révocation intervienne sur recommandation, motion ou approbation du conseil, il est permis de penser qu’il est incompatible avec l’objectif de la Charte d’octroyer aux conseils locaux la capacité et le pouvoir leur permettant de régler une part importante des affaires locales ainsi que de choisir leurs employés en tant que collectivités locales autonomes. Il doit être renoncé à l’exigence selon laquelle le ministre de tutelle des collectivités locales doit approuver la désignation et la révocation du secrétaire exécutif des conseils locaux, et ceux-ci doivent se voir octroyer la liberté de décision en la matière, sans interférence du gouvernement central ou de quelque acteur des pouvoirs publics.

 

Au regard du rôle exécutif et administratif accru qui incombe au secrétaire exécutif, le pouvoir en vertu duquel le ministre de tutelle des collectivités locales peut révoquer celui-ci ou le muter dans un autre conseil local et l’exigence selon laquelle ledit ministre doit approuver sa nomination ne respectent que partiellement l’article 3, paragraphe 2, de la Charte ; la République de Malte doit se pencher sur les divers points évoqués.

Article 4.1
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi. Toutefois, cette disposition n'empêche pas l'attribution aux collectivités locales de compétences à des fins spécifiques, conformément à la loi

Le LAL contient une liste détaillée des pouvoirs des conseils locaux et régionaux. Les fonctions des conseils locaux sont définies à l’article 33 et visent à faciliter la fourniture de services dans cinq domaines : les infrastructures, l’éducation et les sports, la culture, l’environnement et les droits des citoyens. Selon cette disposition, les fonctions des conseils locaux comprennent :
- la création, l’entretien et la maintenance des aires de jeux pour enfants, des jardins publics, des centres sportifs, culturels et autres centres de loisirs ; et, dans le cadre d’un programme national, la gestion des bibliothèques locales et leur accessibilité, dans la mesure du possible, à toutes les personnes ;
- l’entretien et la maintenance des routes publiques locales, y compris la signalisation routière et le marquage routier ;
- les plans d’urbanisme et de construction ;
- la publication de lignes directrices à suivre pour l’entretien, la restauration, la conception ou la modification de la façade des bâtiments, y compris le type d’éclairage et les matériaux utilisés, les publicités et les devantures de magasins, et l’accessibilité des locaux ouverts au public à toutes les personnes ;
- l’entretien et la propreté de la signalisation routière et des feux de signalisation, la collecte et l’enlèvement de tous les déchets, l’entretien et la maintenance de tous les équipements publics d’élimination et de collecte des déchets, et leur accessibilité à toutes les personnes ;
- l’entretien et la réparation des routes locales, des zones piétonnes, des aires de stationnement, de la signalisation routière et du marquage routier dans la localité, l’installation et l’entretien des abribus, des zones piétonnes et des aires de stationnement et la protection des écoliers aux abords des écoles ;
- la mise à disposition d’informations relatives aux droits des citoyens, y compris des informations sur les droits des consommateurs, les transports, les communications, les installations touristiques, la fiscalité, la sécurité sociale, la santé publique et d’autres questions d’utilité et d’intérêt publics ;
- le droit de proposition et de consultation sur toute modification des schémas de circulation ayant une incidence directe sur la localité ;
- la création, l’entretien et la maintenance de crèches, de jardins d’enfants et d’autres services ou structures d’enseignement ;
- la mise en place, l’entretien et la maintenance de centres de soins et de réadaptation, de dispensaires publics, de bureaux locaux de santé publique, de résidences pour personnes âgées, de centres de jour pour personnes âgées et de centres d’accueil de nuit.

 

En outre, les conseils locaux peuvent être chargés de fonctions déléguées par le gouvernement national, telles que l’entretien des bibliothèques publiques locales, la proposition de nominations pour la direction des écoles primaires, l’utilisation optimale des installations déjà existantes dans les écoles de la localité après les heures de classe normales, la mise en oeuvre du concept d’apprentissage tout au long de la vie avec tous les résidents, en particulier les adultes et les personnes âgées, en fournissant ce service au sein de la même localité ; la promotion d’initiatives de politique sociale ; la sauvegarde de l’identité locale ; l’assistance aux artistes, musiciens et sportifs de la localité ; l’organisation d’activités culturelles ; la protection de l’environnement naturel et urbain de la localité ; l’organisation d’activités sportives ou physiques ; la promotion des entreprises.

 

Dans la pratique, cependant, les pouvoirs sont beaucoup plus limités que cette liste ne le laisse supposer. Premièrement, l’article 33.2 de la LAL exclut un certain nombre de fonctions de la compétence des conseils locaux, telles que les routes principales, les monuments nationaux, les parcs ou jardins nationaux, les zones industrielles, les ports, aéroports et autres territoires, établissements et bâtiments nationaux ainsi que les éléments énoncés dans l’annexe 4 de la LAL, qui relèvent de la responsabilité du gouvernement national. Deuxièmement, en droit, les avis juridiques émis par le ministre peuvent aussi transférer des fonctions aux collectivités locales, mais il n’y a pas eu un seul exemple d’un tel transfert au cours de la dernière décennie, ce qui signifie que le processus est à sens unique, des administrations locales vers le centre.

 

Troisièmement, bien que la liste des fonctions assignées aux conseils locaux n’ait pas été modifiée par la loi, nombre d’entre elles leur ont été retirées par le biais d’avis juridiques émis par le ministère du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales, telles que la collecte des déchets et la circulation, mais aussi d’autres fonctions telles que l’éclairage public. Cette évolution est d’autant plus problématique qu’elle s’est opérée sans consultation des conseils locaux, mais par des décisions imposées par le pouvoir central. Celles-ci peuvent certes être contestées devant les tribunaux, mais cela ne se produit pas dans la pratique.

 

Une autre raison expliquant le retrait de responsabilités aux localités tient à l’externalisation de certaines fonctions publiques à des autorités nationales chargées de services auparavant attribués aux localités, tels que la gestion des routes.

 

Si les cinq domaines de prestation de services peuvent sembler couvrir un large spectre, en réalité les fonctions se limitent aux services sociaux de base aux résidents locaux, à l’organisation d’activités et à l’exécution de tâches administratives, ainsi qu’au domaine du sport, de la culture et de la tradition.

 

Plus précisément, les fonctions concrètes sont les suivantes : pour l’éducation et les sports, le soutien à l’apprentissage tout au long de la vie, l’entretien des bibliothèques locales (souvent placées dans des bâtiments scolaires qui n’appartiennent pas aux localités), le soutien aux activités physiques ; pour la culture, l’offre d’activités culturelles dans les limites du budget, ce qui signifie que dans la plupart des localités seules quelques activités mineures, notamment pour les personnes âgées, peuvent être organisées, tandis que les initiatives culturelles majeures sont mises en oeuvre soit par le gouvernement, soit par des organismes, soit par le biais de projets spéciaux ; pour les infrastructures, le balayage des routes et le nettoyage de la signalisation routière et de l’éclairage, l’entretien des bâtiments scolaires, des centres de jour pour personnes âgées, des jardins publics et des terrains de jeux pour enfants. En ce qui concerne l’environnement, les conseils locaux sont généralement responsables de la protection de l’environnement naturel de la localité, ce qui signifie qu’ils peuvent demander des fonds pour des projets dans le domaine de l’environnement, tandis que la protection des droits des citoyens consiste à aider les résidents en leur fournissant des informations générales sur l’exercice de leurs droits. Selon certains interlocuteurs, après que la collecte des déchets et la gestion de la circulation - les deux principales fonctions précédemment dévolues aux conseils locaux - leur ont été retirées, le champ d’action de l’administration locale a été considérablement réduit et se limite désormais au nettoyage des rues, à l’entretien des jardins et à quelques formalités administratives.

 

Les fonctions des conseils régionaux sont également énumérées en détail dans la LAL (article 37B, tel que modifié en 2019).
Ce sont :
- la publication d’un appel d’offres pour la gestion des déchets ;
- le domaine social, qui comprend les études et les rapports d’évaluation de l’impact social ;
- l’assistance aux conseils locaux de la région, y compris les services professionnels dans le domaine de l’environnement, du social, de la culture, du tourisme et des technologies de l’information ;
- l’assistance aux conseils locaux de la région pour bénéficier des programmes financés par l’Union européenne et les gérer efficacement ;
- l’octroi de subventions aux étudiants pour des recherches portant sur des aspects liés à la région ;
- la coordination avec les conseils locaux concernant les activités et initiatives sportives et physiques, y compris celles qui ont trait au bien-être;

- la coordination avec les ministères, les départements et les entités gouvernementales pour faciliter le travail des conseils locaux, y compris la coordination avec les organes chargés du maintien de l’ordre ;
- la fourniture d’un avis sur le plan local ;
- la préparation d’un plan de travail incluant les besoins financiers et les ressources humaines de la région.

 

Outre la collecte et la gestion des déchets et certains segments préparatoires de la politique sociale, les fonctions des conseils régionaux se limitent à assister et coordonner les conseils locaux et à assurer la liaison avec le gouvernement. En vertu de la LAL, les fonctions des conseils régionaux sont définies par le ministre responsable de l’administration locale (actuellement le ministre du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales) au moyen de règlements publiés après consultation de l’Association des conseils locaux (article 37A(7) de la LAL). Les fonds destinés à leurs activités, qui correspondent essentiellement aux coûts du personnel et de la gestion des déchets, sont déterminés par le gouvernement national et versés automatiquement par les conseils locaux.

 

Le rôle et le poids de la région sont en partie différents à Gozo pour des raisons géographiques évidentes, puisque la région correspond à l’île et représente d’une certaine manière son identité distincte. Les pouvoirs et le rôle de la région de Gozo sont toutefois aussi limités que ceux des cinq autres régions. Les interlocuteurs ont également indiqué à la délégation que, si une identité régionale distincte est clairement présente à Gozo, elle ne s’incarne pas dans la région et les résidents s’identifient plutôt à leur localité et à l’île dans son ensemble, mais pas à la région en tant que telle. L’existence d’un ministère pour Gozo au sein du gouvernement n’a pas d’impact significatif sur les autorités locales (conseils locaux et régions) car le budget est soit dépensé directement par le ministère, soit attribué par le biais de programmes auxquels il est difficile de se porter candidat.

 

Bien que les pouvoirs et responsabilités fondamentaux des autorités locales soient très limités dans la pratique, peut-être plus que ce que l’on pourrait déduire d’une lecture superficielle des articles 33 et 37B de la LAL, ils sont inscrits dans la loi. Pour cette raison, les rapporteurs concluent que Malte respecte formellement l’article 4.1. de la Charte.

Article 4.2
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales ont, dans le cadre de la loi, toute latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité

Comme dans d’autres pays qui ont subi l’influence de la tradition juridique britannique, à Malte les droits des collectivités locales sont formellement limités par le principe de l’« ultra vires », qui signifie qu’elles ne peuvent exercer que les fonctions qui leur sont directement attribuées par la loi (voir à cet égard le Commentaire contemporain, paragraphe 58). En outre, comme nous l’avons vu plus haut, le champ d’action de l’administration locale est très limité, notamment en raison de l’extrême dépendance juridique, administrative et financière à l’égard du pouvoir central.

 

Toutefois, pour ce qui concerne l’article 4.2 de la Charte, les conseils locaux ont le droit de proposer au gouvernement d’assumer des fonctions supplémentaires. Plus précisément, les conseils locaux ont le droit de conseiller et d’être consultés par toute autorité habilitée à prendre des décisions affectant directement ou indirectement les localités concernées ; ils peuvent conclure des accords avec toute agence, tout organisme public ou tout département gouvernemental en vue de promouvoir la délégation au conseil local de toute fonction publique ; ils peuvent exercer toute fonction qui leur est déléguée par le gouvernement par l’intermédiaire du ministre ; et ils peuvent fournir tous les travaux ou services que la loi n’exclut pas de leurs compétences ou n’attribue pas à d’autres autorités (article 33.1, alinéa w, de la LAL). Bien qu’aucune délégation de fonctions supplémentaires n’ait été signalée, elle est néanmoins possible en vertu de la législation actuelle.

 

Les rapporteurs concluent donc que Malte respecte l’article 4.2 de la Charte.

Article 4.3
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences d'efficacité et d'économie.

 

Le système d’autonomie locale de Malte ne s’inspire pas du principe de subsidiarité, lequel sous-tend au contraire l’article 4.3 de la Charte. La liste des pouvoirs et des fonctions des conseils locaux (et régionaux) est fixée par la loi et il existe plusieurs moyens de les recentraliser. Cette liste est exhaustive et n’implique pas que toutes les fonctions qu’elle contient doivent être exercées par les conseils. Les responsabilités sont attribuées sur la base de critères de déconcentration et non de proximité avec les citoyens.

 

Après l’introduction du principe de décentralisation (limitée) dans les années 1990, le processus prévoyait d’aller vers un critère de proximité avec les citoyens dans la délégation des fonctions : ce processus n’a jamais vraiment été développé, comme le rappellent les rapports de suivi précédents, mais devait au moins être identifié. Au contraire, la tendance récente à la recentralisation va à l’encontre de l’idée même de subsidiarité.

 

Pour ces raisons, les rapporteurs concluent que Malte ne respecte pas l’article 4.3 de la Charte.

Article 4.4
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les compétences confiées aux collectivités locales doivent être normalement pleines et entières. Elles ne peuvent être mises en cause ou limitées par une autre autorité, centrale ou régionale, que dans le cadre de la loi.

 

L’article 4.4. de la Charte complète la disposition du paragraphe précédent : non seulement les compétences locales doivent être attribuées selon le principe de subsidiarité, mais elles doivent être pleines et entières. Selon le rapport explicatif de la Charte, l’objectif principal de cette disposition est d’éviter les chevauchements de responsabilités, « dans l’intérêt de la clarté et pour éviter toute tendance vers une dilution graduelle des responsabilités ». À cet égard, il y a conformité puisque les responsabilités sont clairement réparties.

 

Toutefois, le Commentaire contemporain précise que « la loi peut certes introduire des limites aux compétences allouées aux collectivités locales, mais de telles limites doivent revêtir un caractère exceptionnel, se fonder sur des raisons objectives et être interprétées de manière restrictive » (paragraphe 66). Plus important encore, « cette répartition devrait favoriser la prévisibilité et garantir la continuité dans la fourniture de certains services publics locaux considérés comme essentiels pour la population » (paragraphe 68).

 

À Malte, les responsabilités sont réparties en droit, mais elles le sont beaucoup moins dans la pratique. Les autorités locales dépendent entièrement du gouvernement national pour la définition concrète de leur marge d’intervention, ainsi que sur le plan financier. Le ministre, en accord avec l’Association des conseils locaux, élabore par écrit une politique relative aux collectivités locales et « aucune décision prise par un conseil local ne peut aller à l’encontre de cette politique établie » (article 2A de la LAL), le gouvernement étant le seul interprète de cette politique et pouvant ainsi intervenir et bloquer toute action des conseils locaux qu’il juge inappropriée. Tout règlement adopté par les conseils locaux (article 34 de la LAL) doit être soumis par le secrétaire exécutif à la Division des collectivités locales du ministère, et le gouvernement national peut proposer des amendements (article 35.3 de la LAL) et, en dernier ressort, s’opposer à tout règlement approuvé par un conseil, à condition que l’objection soit justifiée par écrit (article 35.5 de la LAL).

 

Les responsabilités ne sont pas pleines et entières, non seulement du point de vue du contenu des activités exercées par les collectivités locales, mais aussi plus globalement de celui de la conception de l’administration locale. En outre, du fait du système dual basé sur une responsabilité partagée, pour toute activité, entre le versant politique (conseil local, maire) et le versant administratif (secrétaire exécutif), la structure du gouvernement local est en soi incompatible avec la lettre et l’esprit de l’article 4 de la Charte.

 

Les rapporteurs concluent donc que Malte ne respecte pas l’article 4.4. de la Charte.

Article 4.5
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

En cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale ou régionale, les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales.

Selon la loi, le ministre responsable des collectivités locales peut déléguer des fonctions aux autorités locales, par le biais d’un décret devant être publié au Journal officiel (article 33.1, alinéa x, de la LAL), tandis que le ministre responsable des transports peut « transférer à un conseil local tous les droits précédemment détenus par Infrastructure Malta en relation avec une route locale en vertu de la loi sur l’agence Infrastructure Malta ou de toute autre loi » (article 33.4 de la LAL). La loi prévoit donc une possibilité à part entière de déléguer des fonctions publiques supplémentaires à certains ou à tous les conseils locaux.

 

Dans la pratique, cependant, comme indiqué précédemment, cette possibilité n’a pas été utilisée récemment. En outre, en ce qui concerne les routes, une tendance inverse a été observée, ce qui signifie que certaines fonctions précédemment assignées aux conseils locaux, telles que les feux de circulation et, en partie, l’entretien des routes locales, ont été transférées à Infrastructure Malta dans le cadre d'un plan national sur sept ans visant à moderniser l'ensemble du réseau routier. Il n’y a donc pas d’exemple significatif récent permettant d’évaluer le degré de discrétion des conseils locaux pour adapter l’exercice des pouvoirs délégués aux conditions locales.

 

Il convient toutefois de rappeler que la proximité des services publics locaux avec la population est une nécessité fondamentale et que les collectivités locales ont un rôle essentiel à jouer dans la prestation de ces services. La pratique à Malte ne respecte cependant pas le principe de proximité et la législation ne permet pas aux autorités locales d’exercer un pouvoir discrétionnaire dans l’exécution de leurs tâches, dans celles qui (devraient) leur appartenir en tant que fonctions propres, ni dans l’exécution des tâches déléguées.

 

Compte tenu du fait que la loi permet au gouvernement de déléguer d’autres fonctions aux conseils locaux, et regrettant qu’il n’ait pas été fait usage de cette possibilité dans la pratique ces dernières années, les rapporteurs concluent à un respect partiel de l’article 4.5 de la Charte.

Article 4.6
Portée de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

 

Les conseils locaux ont le droit général d’être « consultés par toute autorité habilitée à prendre des décisions affectant directement ou indirectement les conseils locaux ainsi que les habitants dont ils sont responsables » (article 33.1, alinéa i, de la LAL). En ce qui concerne spécifiquement les plans de circulation, les conseils locaux ont le droit d’être consultés par l’autorité ou l’agence compétente avant toute modification affectant directement la localité, bien que dans ce cas avec la restriction « le cas échéant » (article 33.1, alinéa e, de la LAL). Formellement, la consultation est donc prévue dans la législation, non seulement comme une possibilité (comme dans des domaines spécifiques tels que les plans de circulation), mais aussi comme un principe général. Il s’agit d’une nette amélioration introduite par la réforme de 2019, qui établit un droit général à la consultation au lieu du simple droit d’être informé par le gouvernement qui était établi auparavant. La manière dont le principe est inscrit dans la législation le rend opposable, au moins en droit, s’il n’est pas appliqué pour quelque « décision affectant directement ou indirectement les conseils locaux ainsi que les habitants dont ils sont responsables ».

 

À la suite de cette amélioration législative, le ministère du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales, et en particulier sa Division des collectivités locales, mènent semble-t-il fréquemment des consultations. Tandis que le rapport précédent déplorait le manque de consultation de la part du gouvernement et que les interlocuteurs demandaient une augmentation de la fréquence et de la portée des consultations, les interlocuteurs locaux rencontrés par la délégation lors de cette visite ont tous convenu que la consultation était une pratique mieux établie ces derniers temps, et le ministère a indiqué qu’une certaine forme de consultation avait lieu avec certains conseils locaux ou avec l’Association des conseils locaux au moins une fois par semaine, si ce n’est quotidiennement.
94. Le gouvernement national peut dialoguer avec les autorités locales par le biais de divers mécanismes, tels que les consultations, les comités consultatifs et les négociations. En outre, les conseils locaux peuvent faire valoir leurs besoins financiers et leurs priorités par l’intermédiaire de l’Association des conseils locaux, qui représente leurs intérêts, et des demandes spécifiques peuvent également être adressées au secrétaire parlementaire chargé des collectivités locales, qui a pour mission de faire remonter ces questions au Parlement, qui examine chaque année des questions relatives aux collectivités locales lors d’une session à laquelle participent des représentants locaux. Des dispositions spécifiques sont prévues concernant la procédure à suivre lorsque les conseils locaux sont consultés sur des questions de planification (article 37 de la LAL).

 

Malgré cette évolution importante, la plupart des interlocuteurs rencontrés par la délégation estiment que la consultation, bien que plus fréquente et plus structurée, porte sur des questions d’importance globalement limitée. Les décisions les plus importantes ayant un impact sur les localités, portant notamment sur les transports et les infrastructures, sont confiées à des organismes spécialisés, tels que Transport Malta, Infrastructure Malta, l’Autorité pour l’environnement et la planification ou l’Agence de l’énergie et de l’eau. Ces organismes ne considèrent pas qu’il est de leur devoir de consulter les conseils locaux, car ils ne font pas formellement partie des pouvoirs publics et sont de fait soumis à des obligations beaucoup moins lourdes que ces derniers.

 

Plusieurs interlocuteurs se sont plaints du fait que, même lorsqu’une consultation a lieu avec ces organismes, elle est très inefficace car des documents longs et complexes doivent être commentés dans des délais extrêmement courts, ce qui fait de la consultation un exercice de pure forme.

 

Également dans le cas des consultations menées par le gouvernement, de nombreux interlocuteurs ont exprimé leur inquiétude quant au fait que, dans la plupart des cas, le processus est considéré comme une formalité, que les décisions sont déjà prises par le gouvernement et qu’il n’y a en pratique aucune possibilité de les modifier dans le cadre de la consultation. En résumé, la consultation est généralement prévue, mais son efficacité reste faible. Elle se fait en surface et est plutôt formelle, tandis que les canaux informels, y compris la proximité politique, semblent plus efficaces.

 

Le fait que la consultation soit globalement perçue comme un exercice bureaucratique sans impact significatif sur les décisions, et que les décisions les plus importantes soient prises par des organismes spécialisés sans y associer, ou sinon de manière inefficace, les conseils locaux, génère un fossé important et même un sentiment de frustration. Les conseils locaux ont le sentiment d’être consultés sur des questions d’importance mineure et d’être complètement mis à l’écart lorsque des décisions capitales sont prises sur des questions qui les concernent directement. Après l’amélioration de la législation, il convient maintenant de veiller à ce que la consultation soit effective dans la pratique, conformément à la Recommandation 328 (2012) du Congrès, selon laquelle les autorités locales devaient jouer un rôle actif dans l’adoption des décisions sur toutes les questions qui les concernent, et ce d’une manière et dans des délais tels qu’elles aient une possibilité effective de formuler et de détailler leurs opinions propres et leurs propositions afin d’exercer une influence.

 

Les rapporteurs concluent donc que Malte respecte partiellement l’article 4.6 de la Charte.

Article 5
Protection des limites territoriales des collectivités locales - Article ratifié

Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.

 L’article 5 concerne les garanties procédurales à appliquer en cas de modification des limites territoriales ou de fusion avec d’autres collectivités. La disposition exige que, dans de tels cas, une consultation préalable appropriée des autorités concernées et de leurs résidents soit menée, qu’elle soit contraignante et qu’elle soit efficace, au sens où la consultation doit pouvoir apporter des changements à la proposition initiale. L’article 5 décline donc le principe de consultation dans le contexte spécifique de la modification des limites territoriales des collectivités locales.

 

La LAL contient une disposition spécifique à cet égard. Aux termes de son article 3.3, « les limites territoriales des communes ne peuvent être modifiées que dans des circonstances exceptionnelles et seulement par la Commission électorale, après consultation du ministre, des conseils locaux concernés et, lorsque c’est possible, des habitants ».

 

Bien que « parmi les différentes façons de mener une telle consultation spécifique, la Charte exprime une préférence claire pour les référendums locaux, lors desquels tous les résidents locaux peuvent exprimer leurs points de vue sur les changements ou fusions proposés » (Commentaire contemporain, paragraphe 95), la pratique maltaise consistant à ne pas recourir à des référendums mais à d’autres formes de consultation relève de la marge d’appréciation des États dans le choix des moyens de mise en oeuvre des dispositions de la Charte.

 

L’exemple le plus récent de modification des limites territoriales locales est la création de la région Port décidée par la réforme de 2019 (avec effet à partir de janvier 2022). Cette modification visait à assurer une répartition plus efficace des conseils au sein de chaque région et une organisation plus équilibrée de la charge de travail, et elle s’est faite en veillant à ce que les localités concernées soient consultées. Plusieurs interlocuteurs ont toutefois attiré l’attention de la délégation sur le fait que, selon eux, la consultation était plutôt formelle puisque la décision avait déjà été prise par le gouvernement.

 

Les rapporteurs considèrent que puisqu’il existe des dispositions législatives sur la consultation en cas de modification des limites territoriales locales et qu’elles semblent être mises en oeuvre dans la pratique, la situation à Malte est conforme aux exigences de l’article 5 de la Charte.

Article 6.1
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les collectivités locales doivent pouvoir définir elles mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter, en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace.

L’article 6.1 de la Charte exige que les collectivités locales soient investies du pouvoir discrétionnaire de définir leurs propres structures ou organisations administratives internes, bien entendu dans le cadre légal général de l’organisation des pouvoirs publics (« sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi »). « L’objectif ultime de ce paragraphe est de sauvegarder l’autonomie locale en permettant aux collectivités locales de créer une structure et une organisation administratives internes leur permettant de répondre aux différents besoins des résidents locaux et de fournir une gamme complète de services publics » (Commentaire contemporain, paragraphe 96). Le pouvoir de déterminer ses propres structures administratives internes implique que « le pouvoir d’auto-organisation des entités locales doit être extrêmement large et inclure non seulement la capacité de décider de l’organisation locale interne, mais aussi celle d’établir des organismes indépendants tels que des entreprises ou agences locales chargées de fournir de meilleurs services à la population, ainsi que le pouvoir de conclure des accords avec d’autres collectivités locales » (Commentaire contemporain, paragraphe 98).

 

À Malte, les conseils locaux peuvent créer des comités et des sous-comités (articles 25.5, 33 bis et 47.1 de la LAL) et deux conseils ou plus peuvent créer des comités conjoints pour exercer conjointement leurs fonctions (article 37.1 de la LAL). D’autre part, les conseils locaux dépendent entièrement du gouvernement, y compris sur le plan financier, ce qui réduit considérablement leur pouvoir discrétionnaire déjà limité.

 

En ce qui concerne le personnel, la réforme de 2019 a permis aux conseils locaux et régionaux de disposer d’une plus grande marge de manoeuvre pour déterminer le nombre d’employés qu’ils peuvent recruter, tout en restant dans les limites des ressources financières qui leur sont attribuées (article 53.1, alinéa a, de la LAL). Avant la réforme, les conseils locaux pouvaient employer un nombre maximum d’employés en fonction de la population de chaque localité. Ce changement représente une avancée significative, même si, dans la pratique, les ressources limitées attribuées aux conseils locaux ne leur permettent pas de prendre des décisions autonomes concernant le personnel.

 

Certains interlocuteurs ont signalé à la délégation que les maires recrutent souvent des employés moins qualifiés afin de faire des économies, ce qui nuit à la qualité des services et, d’une manière générale, à la qualité des ressources humaines au niveau local et entraîne que les conseils locaux manquent généralement de personnel qualifié. D’autres interlocuteurs ont souligné que, paradoxalement, le problème du manque de personnel se pose avec moins d’acuité que par le passé du fait que la réduction de l’autonomie locale a également réduit la quantité de travail nécessaire pour accomplir un nombre décroissant de tâches. Quoi qu’il en soit, il est clair que, malgré les changements positifs introduits par la réforme de 2019, les conseils locaux ne jouissent pas encore, concernant la détermination de leurs structures administratives, de la flexibilité nécessaire « en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une gestion efficace », comme le prescrit la disposition de la Charte.

 

Les rapporteurs concluent donc que Malte respecte en partie l’article 6, paragraphe 1, de la Charte.

Article 6.2
Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales - Article ratifié

Le statut du personnel des collectivités locales doit permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit réunir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Les conditions de qualification et le régime salarial du personnel employé par les conseils locaux et régionaux sont définis en détail dans le règlement sur les ressources humaines des administrations locales (ci-après : le RRHAL), législation subsidiaire 363.20. Le conseil peut déterminer les heures de travail des employés, sur recommandation du secrétaire exécutif. Le régime salarial est le même pour l’ensemble de la fonction publique, tant locale que nationale, et il est déterminé par le gouvernement national (article 15 du RRHAL).

 

Globalement, les rapporteurs estiment que les collectivités locales maltaises ne peuvent pas déterminer le « statut » de leurs propres employés, c’est-à-dire « le contexte juridique, managérial et factuel dans lequel les employés locaux fournissent leurs services » (Commentaire contemporain, paragraphe 102). En particulier, si elles conservent une certaine latitude dans le choix du personnel à embaucher, elles ne sont pas en mesure de définir et de mettre en oeuvre leur propre politique de ressources humaines afin d’attirer, de recruter et de conserver un personnel administratif qualifié. Les limites à cet égard ne découlent pas seulement du budget limité et de la dépendance financière vis-à-vis du gouvernement : elles sont également dues aux contraintes juridiques et administratives qui restreignent leur marge de manoeuvre.

 

Il convient de noter que, dans un pays où le plein emploi est quasi total et la population peu nombreuse, il est particulièrement difficile de trouver du personnel qualifié pour le secteur de l’administration locale. Les salaires du secteur public ne sont généralement pas compétitifs et les possibilités de carrière au niveau local sont beaucoup plus limitées que dans l’administration nationale. Il a été indiqué aux rapporteurs que les personnes qualifiées préfèrent chercher un emploi dans l’administration nationale ou devenir secrétaire exécutif. En outre, les ressources humaines et financières limitées des conseils locaux se répercutent également sur les possibilités de formation et les perspectives de carrière. Compte tenu de ces conditions externes, l’autonomie financière, juridique et administrative très limitée des conseils locaux et régionaux constitue un obstacle supplémentaire les empêchant d’attirer, de recruter et de conserver un personnel qualifié.

 

En ce qui concerne les possibilités de formation, le gouvernement et l’Association des conseils locaux organisent régulièrement des formations pour les élus, les secrétaires exécutifs, les responsables régionaux et le personnel des conseils locaux sur plusieurs sujets d’intérêt, y compris la rédaction de projets et la transition numérique.

 

Les rapporteurs considèrent que les exigences de l’article 6, paragraphe 2, sont partiellement satisfaites à Malte.

Article 7.1
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat.

Les conditions d’exercice garantissant aux élus locaux qu’ils peuvent exercer librement leurs fonctions sont de différentes natures. D’une part, l’accès aux fonctions publiques locales doit être garanti à tous sur une base égale ; les conditions doivent être clairement définies dans la législation et ne doivent pas dépendre de considérations politiques ou autres. Cet aspect est pleinement garanti à Malte en tant qu’État démocratique.

 


D’autre part, ces conditions comprennent d’autres aspects liés aux questions financières, techniques, organisationnelles et matérielles qui doivent être pris en compte pour un exercice libre et efficace des fonctions. Les élus doivent disposer « des installations, de l’équipement et du soutien technique nécessaires à l’exécution de leurs tâches, et ceci indépendamment de l’affiliation politique du responsable élu. Par conséquent, les autorités locales ne sauraient faire de discrimination, au niveau matériel, les différentes factions ou formations politiques siégeant au conseil » (Commentaire contemporain, paragraphe 110).

 

Les conditions d’infrastructure de la plupart des conseils locaux sont relativement médiocres, comme la délégation a pu le constater par elle-même auprès de nombreux conseils. Dans le même temps, le gouvernement a indiqué que le plan de transition numérique devrait bénéficier aux conseils locaux et régionaux dans les années à venir, renforçant ainsi leur capacité administrative. Rien n’indique qu’il existe une différence de traitement entre les conseils locaux selon leur affiliation politique, bien que certains interlocuteurs aient souligné que, compte tenu du système de relations essentiellement informel, la proximité politique avec le gouvernement national pouvait en fin de compte se traduire par un avantage comparatif dans l’accès à certaines informations.

 

À Malte, les conseillers locaux et régionaux, y compris les maires et les présidents de région, n’exercent leur mandat qu’à temps partiel.

 

Les rapporteurs ont entendu des critiques au cours de plusieurs réunions concernant ce système de temps partiel. Plusieurs interlocuteurs ont souligné que les fonctions de maire prennent souvent beaucoup de temps, d’autant plus que l’on attend des maires qu’ils soient disponibles pour les habitants 24 heures sur 24, compte tenu de la fonction « d’intermédiaire » qu’ils remplissent dans la pratique plutôt que dans le cadre de la loi. De fait, le temps consacré aux tâches inhérentes aux fonctions d’élu varie de quelques heures par mois à un engagement à temps plein.

 

À cet égard, il faut tenir compte du fait que les localités maltaises diffèrent par leur taille, leur population et leurs besoins. Certaines localités comptent moins de 300 habitants tandis que la plus grande en compte environ 30 000. Si certains maires se sentent à l’aise avec un exercice à temps partiel, pour d’autres il est extrêmement difficile d’accomplir les tâches parallèlement à un emploi régulier. Le modèle unique du temps partiel (et de la rémunération correspondante) peut décourager certains de s’investir dans la politique locale et les services à la collectivité, en particulier les personnes qui ont un emploi à temps plein n’offrant pas de flexibilité. C’est un fait que, très souvent, les maires sont des retraités ou des personnes qui ont un emploi à temps partiel. Cette situation affecte les perspectives de carrière des élus, les fonctions politiques étant plus attractives pour les personnes qui ont le temps et les moyens économiques de vivre indépendamment des revenus de la fonction locale.

 

Les rapporteurs considèrent qu’une telle règle uniforme, combinée avec les exigences élevées et le faible prestige de la fonction de maire, est un obstacle qui limite l’attractivité de l’engagement local. Permettre aux maires de choisir entre temps partiel et temps plein – du moins pour ceux des grandes localités – pourrait contribuer à contrecarrer cette tendance inquiétante.

 

Par conséquent, les rapporteurs concluent que la situation à Malte est partiellement conforme à l’article 7, paragraphe 1, de la Charte.

Article 7.3
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Les fonctions et activités incompatibles avec le mandat d'élu local ne peuvent être fixées que par la loi ou par des principes juridiques fondamentaux.

La LAL (notamment dans son article 24) définit clairement les incompatibilités entre l’exercice d’une fonction représentative au niveau local et d’autres activités, publiques ou privées. La réforme de 2019 a clarifié le système en énonçant explicitement les incompatibilités entre la fonction de président de région et celle de maire, de conseiller ou de président de l’Association des conseils locaux (article 37A, alinéa e, de la LAL). Les maires ne peuvent pas être membres du Parlement, mais leur fonction, étant à temps partiel, est compatible avec un emploi public ou privé ainsi qu’avec des activités économiques.

 

Les rapporteurs estiment que Malte respecte l’article 7, paragraphe 3, de la Charte.

Article 7.2
Conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local - Article ratifié

Il doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante.

125. Comme l’indique le Commentaire contemporain (paragraphe 114), « dans la Charte, le terme ‘compensation financière adéquate’ doit être compris comme recouvrant plusieurs éléments : tout d’abord la ‘compensation financière adéquate des frais entraînés par l’exercice du mandat’ ; deuxièmement, ‘le cas échéant’, la compensation financière du manque à gagner résultant de l’engagement auprès de la collectivité locale ; troisièmement, la ‘rémunération du travail accompli’, c’est-à-dire un ‘salaire’ décent pour les fonctions remplies ; et, enfin, une couverture sociale ».

 

Depuis la réforme de 2019, la rémunération des maires est fondée sur des critères clairs définis dans la loi. Ainsi, les maires des petites localités (ayant cinq conseillers) reçoivent l’équivalent de 45% de l’indemnité versée à un membre du Parlement ; dans les localités moyennes (ayant entre sept et neuf conseillers), l’indemnité est de 65% de celle d’un membre du Parlement ; et dans les localités plus grandes (ayant plus de neuf conseillers, le nombre maximum étant de 13), l’indemnité est de 85% de celle d’un membre du Parlement (article 32.1 de la LAL). L’indemnité est considérée comme un revenu au sens de la protection sociale, sauf décision contraire du maire (article 32.1A, de la LAL). L’indemnité des conseillers est déterminée par un règlement ministériel et, d’après les informations fournies à la délégation, s’élève à environ 2 400 euros par an. Les conseillers n’ont droit à aucun remboursement de frais (article 32.2 de la LAL). En outre, ils doivent mettre en place, à leurs frais, une connexion internet avec accès à la messagerie électronique à leur domicile.

 

L’adéquation du montant versé au titre de l’indemnité est relative et dépend de différents facteurs, tels que le temps investi dans les activités, les tâches requises, les responsabilités liées à la fonction et le régime financier des revenus. Dans l’ensemble, et sur la base des informations fournies lors des réunions, l’indemnité des maires doit être considérée comme peu élevée, d’autant plus qu’en règle générale aucune compensation n’est prévue pour les dépenses encourues dans l’exercice de leurs fonctions ni pour la perte de revenus. Surtout, les maires qui travaillent dans le secteur privé doivent souvent prendre quelques heures de congé pour assister aux réunions liées à leurs fonctions et, très souvent, ils doivent utiliser leurs congés annuels pour des responsabilités liées au conseil. En outre, les maires manquent de personnel de soutien, comme un secrétariat, un responsable des relations publiques ou un assistant personnel, ce qui entraîne un surcroît de travail considérable.

 

Cela étant, en raison du nombre élevé de localités (68) et donc de celui des conseillers (486 à ce jour), il est difficile d’augmenter la rémunération, de sorte qu’il est d’autant plus difficile de trouver un grand nombre de personnes qualifiées souhaitant se présenter aux élections locales (il en faut au moins 800 pour organiser des élections locales).

 

Malgré toutes ces difficultés pratiques, les rapporteurs estiment que Malte respecte l’article 7.2 de la Charte.

Article 8.1
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi.

Au sens de la Charte, on entend par « contrôle administratif » toute forme d’intervention dans le processus décisionnel d’une entité locale par laquelle un niveau administratif supérieur approuve, valide, accepte, suspend ou annule de manière explicite ou tacite une proposition ou une décision, une règle ou un plan définitif approuvé par une entité locale. Le contrôle peut par exemple prendre les formes suivantes : la communication des décisions des autorités locales à l’autorité de contrôle, l’obligation d’obtenir une autorisation préalable pour agir, la nécessité d’une confirmation pour que les décisions prennent effet, le pouvoir d’annuler une décision d’une autorité locale, les contrôles comptables, etc. (Commentaire contemporain, paragraphe 125).

 

À Malte, la Division des collectivités locales du ministère du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales est l’autorité chargée de contrôler toutes les collectivités locales (conseils locaux et régionaux) et de veiller à ce qu’elles agissent dans le respect de la loi. Elle est chargée du contrôle, de la coordination, de la supervision et du suivi des fonctions des collectivités locales, et elle aide ce ministère à formuler les stratégies, les politiques et la législation qui peuvent être nécessaires. Elle se compose d’une direction générale et, à la suite d’une réorganisation des départements ministériels en 2021, de trois directions : Suivi et soutien ; Mise en oeuvre des stratégies et des politiques ; et la nouvelle Direction des finances et de la conformité des achats, chargée du contrôle de la performance financière des conseils locaux et des contrôles connexes, de la conduite d’examens d’audit interne, de la mise en oeuvre des recommandations de la Cour nationale des comptes et de la formulation de directives pour les pratiques financières communes. Dans l’ensemble, cette mesure a renforcé le contrôle du gouvernement sur la gestion financière des conseils locaux.

 

Globalement, le système de contrôle est clairement défini dans la loi, comme l’exige la Charte. Certains aspects importants sont toutefois définis dans la législation secondaire, comme le règlement (financier) sur les collectivités locales (législation secondaire 363.01).
136. De plus, le contrôle ne se limite pas à ce qui est établi par la législation, ayant une plus grande portée dans la pratique. Il a été signalé à la délégation que, parfois sur le conseil des secrétaires exécutifs, parfois en raison de liens personnels ou simplement par crainte d’un contrôle ultérieur, toute initiative prise par les conseils locaux est notifiée au gouvernement national dont l’approbation préalable est souvent attendue. En outre, le rôle même du secrétaire exécutif élargit le champ du contrôle en établissant un système étendu de contrôle préventif sur toute activité des conseils locaux et régionaux.

 

Par ailleurs, conformément à la recommandation du Comité des ministres du Conseil de l’Europe aux États membres sur le contrôle des actes des collectivités locales [CM/Rec(2019)3], le contrôle administratif obligatoire et automatique devrait être limité à des actes d’une certaine importance et devrait normalement se faire après l’exercice de ces compétences (a posteriori), tandis que les contrôles administratifs a priori devraient être limités autant que possible et, normalement, être réservés aux compétences déléguées. En particulier, dans le cas d’un contrôle a priori, l’absence de prise de décision par une autorité de contrôle dans un délai déterminé devrait signifier que l’acte prévu peut prendre effet. Ces principes ne se reflètent pas pleinement dans la situation de Malte en matière de contrôle.

 

Les rapporteurs concluent donc que la République de Malte respecte partiellement les exigences de l’article 8.1 de la Charte.

Article 8.2
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales.

Comme il sera précisé plus loin au sujet de l’article 8.3, le système de contrôle en vigueur à Malte va au-delà du contrôle administratif, comprend des dispositions détaillées sur le contrôle financier et met surtout l’accent sur le contrôle préventif par l’intermédiaire, en particulier, du secrétaire exécutif. Plusieurs autres dispositions de la LAL (toute la troisième annexe de la loi) traitent du contrôle des élections.

 

En raison du caractère étendu du contrôle dans son ensemble, la plupart des contrôles de légalité sont effectués à titre préventif par le secrétaire exécutif, qui est le prolongement de l’administration ministérielle dans les localités (voir ci-dessus l’article 3.2). Le deuxième niveau de ce contrôle est exercé par la Division des collectivités locales du ministère du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales et le troisième niveau, par les tribunaux, bien que les deux premiers niveaux semblent être très efficaces puisqu’aucune affaire judiciaire concernant les collectivités locales n’a été signalée récemment (voir ci-dessous au sujet de l’article 11). Les contrôles de légalité font donc partie d’un système plus large de contrôle et de supervision qui comprend un contrôle préventif de la légalité des dépenses et la prévention de la corruption. À cet égard également, le mécanisme s’est avéré efficace, puisque pratiquement aucun cas de corruption n’est signalé au niveau local.

 

Le secrétaire exécutif peut s’opposer aux décisions des conseils locaux si elles ne sont pas conformes à la loi ou aux règles financières, mais non sur le fond. Si un conseil local ou régional n’est pas d’accord avec l’interprétation donnée par le secrétaire exécutif, la question est transmise à la Division des collectivités locales du ministère, qui recherche une solution avec le maire. En droit, le conseil local peut contester l’opposition soulevée par le ministère, y compris devant les tribunaux, mais cela ne se produit jamais dans la pratique et, dans les faits, c’est l’avis de la Division qui l’emporte.

 

En outre, le secrétaire exécutif est investi du rôle de procureur dans les procédures judiciaires concernant les violations des règlements locaux (article 36 de la LAL), ce qui ne se produit apparemment jamais, notamment en raison de la portée extrêmement limitée de l’autonomie locale.

 

Le contrôle administratif portant sur l’opportunité doit être limité aux tâches que les autorités de niveau supérieur (les organes de contrôle) ont déléguées aux collectivités locales (Commentaire contemporain, paragraphe 134). À Malte, les cas de délégation de fonctions sont très rares, voire inexistants. Dans le même temps, du fait du rôle étendu de contrôle préventif joué par le secrétaire exécutif, dans la pratique il est difficile de délimiter clairement le contrôle de légalité et le contrôle d’opportunité.

 

Compte tenu de ces points critiques, les rapporteurs concluent que la République de Malte respecte partiellement l’article 8.2 de la Charte.

Article 8.3
Contrôle administratif des actes des collectivités locales - Article ratifié

Le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d’une proportionnalité entre l’ampleur de l’intervention de l’autorité de contrôle et l’importance des intérêts qu’elle entend préserver.

Comme indiqué précédemment, les rapporteurs considèrent que le système de contrôle est globalement très étendu. Cette situation, combinée au manque de capacité à générer des revenus, limite fortement l’autonomie des conseils locaux. À Malte, les pouvoirs de contrôle du gouvernement national sont disproportionnés, notamment au regard de l’importance des activités menées par les conseils locaux et régionaux.
146. Le contrôle s’effectue de manière préventive par le biais du système dual d’administration ainsi que du rôle de contrôle des secrétaires exécutifs, qui vise à garantir que les fonds alloués aux conseils locaux sont utilisés de manière appropriée, que la législation est respectée et que les politiques du gouvernement sont suivies, sans oublier la prévention de la corruption. Le ministre peut exiger du secrétaire exécutif qu’il produise tout document qu’il juge nécessaire sans avoir à motiver sa demande (article 64 de la LAL).

 

Le contrôle administratif est exagérément étendu du fait du pouvoir du ministre du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales et du ministre des Finances de définir des indicateurs pour mesurer la performance des services des conseils locaux, en vue de faciliter les comparaisons de coût, d’économie, d’efficience et d’efficacité entre les conseils locaux au fil du temps. Les évaluations effectuées par la direction de la Division des collectivités locales doivent être publiées (article 66 de la LAL) et les conseils locaux doivent fournir des informations annuelles à la Division des collectivités locales sur la façon dont les fonds alloués pour l’année précédente ont été gérés et dépensés.

 

Le contrôle porte sur les dépenses des conseils locaux et régionaux. L’Auditeur général nomme, sur la base d’appels d’offres publics, des «auditeurs des collectivités locales», qui peuvent être des personnes physiques ou des sociétés, afin de vérifier les comptes de chaque conseil local et régional, ainsi que de l’Association des conseils locaux (article 65.1 de la LAL). Les auditeurs des collectivités locales sont nommés pour un mandat d’un an, renouvelable chaque année pour une période totale n’excédant pas trois années consécutives. Si des personnes physiques sont nommées auditeurs des collectivités locales, elles doivent n’être ni des conseillers municipaux de la commune dont les comptes sont vérifiés, ni employées par le conseil dont relève cette commune et elles doivent n’avoir aucun lien de parenté ou d’alliance, en ligne directe ou jusqu’au troisième degré en ligne collatérale, avec l’un quelconque des conseillers municipaux de la commune. Aux termes de l’article 65.3 de la LAL, dans l’exercice de leurs fonctions, les auditeurs des collectivités locales ont accès à l’ensemble des livres de comptes, des enregistrements comptables et tout autre document lié aux comptes des conseils locaux et ils peuvent exiger de toute personne détenant de tels livres ou documents ou en étant responsable qu’elle se présente devant eux durant l’audit. De plus, en vertu de l’article 66.2 de la LAL, les auditeurs des collectivités locales sont tenus de vérifier que les conseils ont pris des dispositions appropriées pour respecter les impératifs d’économie, d’efficience et d’efficacité.

 

L’audit financier final des tous les conseils locaux et régionaux ainsi que de l’Association des conseils locaux est effectué la Cour nationale des comptes (CNC). Un audit financier se termine par la publication de l’avis d’un auditeur indépendant, qui indique si les états financiers donnent une image fidèle des finances de chaque conseil et s’ils ont été établis conformément aux exigences du cadre d’information financière pertinent, fourni par les normes internationales d’information financière (IFRS). Les faiblesses identifiées par les auditeurs des collectivités locales font l’objet d’une lettre relative à la gestion, qui est ensuite examinée par la CNC dans le cadre de la préparation du rapport annuel de l’auditeur général sur le fonctionnement des collectivités locales. La CNC signale que tous les conseils locaux et régionaux ne soumettent pas leurs états financiers. En 2021, sur 74 conseils (68 conseils locaux, cinq conseils régionaux et l’Association), seuls 58 l’ont fait. L’audit financier indique que des ajustements sont souvent nécessaires et que les principales lacunes des conseils locaux sont une mauvaise comptabilité – notamment en raison de l’absence d’examen interne avant la soumission des états financiers pour audit – et un système de contrôle interne inadéquat. Cela montre que la capacité administrative globale de certains conseils locaux nécessite une amélioration.

 

La commission des comptes publics du Parlement, présidée par un membre de l’opposition, joue également un certain rôle dans le contrôle financier.

 

Chaque conseil local est tenu de préparer, d’examiner, d’approuver et d’envoyer au ministre du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales et au ministre des Finances des plans d’activité et des plans financiers, qui sont révisés ou confirmés chaque année (articles 7-9 du règlement (financier) sur les collectivités locales, S.L. 363.01).

 

En outre, le gouvernement central exerce un contrôle indirect sur les conseils locaux par l’attribution de subventions annuelles basées sur les formules prescrites dans la LAL et tenant compte du budget établi par chaque conseil local.

 

Comme indiqué dans le rapport de suivi de 2017, les dispositions législatives et administratives susmentionnées et les pouvoirs de contrôle stricts du gouvernement national sur la gestion financière des conseils locaux montrent que « le système insiste bien davantage sur la prévention ou le contrôle quotidien que sur le contrôle a posteriori visant à déceler des irrégularités » (paragraphe 162). En outre, « si l’on ajoute à ça les pouvoirs d’intervention étendus dont dispose le gouvernement central dans les affaires locales et dans l’exécution des fonctions qui devraient normalement relever des conseils locaux, ce type de contrôle administratif et sa portée restreignent encore plus l’autonomie des conseils locaux, ce qui va à l’encontre des objectifs de la Charte en matière d’autonomie locale » (ibidem).

 

Étant donné qu’aucun changement significatif n’a été introduit dans le système de contrôle depuis le précédent rapport de suivi afin de répondre à ces préoccupations, les rapporteurs concluent que Malte ne respecte pas l’article 8.3 de la Charte.

Article 9.8
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

L’article 9.8 de la Charte considère l’emprunt comme un outil de financement des politiques et des services locaux et prévoit qu’en principe les autorités locales doivent avoir le droit d’y recourir, bien que « dans les limites de la loi ».

 

Selon le paragraphe 183 du Commentaire contemporain, « la loi peut imposer des exigences, procédures, critères, limites ou autres plafonds à l’activité financière des collectivités locales. Cependant, quel que soit le contexte, ces normes ne doivent pas dissuader ou rendre extrêmement difficile dans la pratique le recours aux emprunts sur le marché national des capitaux ».

 

À Malte, la loi prévoit clairement que l’accès des conseils locaux et régionaux au marché national des capitaux est subordonné à l’approbation du gouvernement central (article 3.2 de la LAL). Cette disposition établit que les conseils locaux n’ont pas le pouvoir de : « a) d’emprunter ou de prêter des fonds, sauf avec l’autorisation écrite du ministre, avec l’accord du ministre responsable des finances ; b) de conclure une forme quelconque de partenariat commercial dans l’exercice de ses fonctions ou autrement, à moins d’y être autorisés par écrit par le ministre ; c) de déléguer l’une de ses fonctions d’une manière autre que celle qui est établie par la présente loi ou en vertu de celle-ci ». La réforme de 2019 a ajouté la disposition suivante : « (d) un conseil local peut conclure des partenariats public-privé avec le secteur privé ou avec des organisations non gouvernementales, après approbation de la Direction, qui accorde cette approbation après évaluation de la demande et après avoir obtenu l’approbation du ministre responsable des finances et du ministre responsable des collectivités locales ».

 

L’emprunt n’est donc possible qu’avec l’accord préalable du gouvernement national. De même, les conseils locaux n’ont pas le droit de détenir des entreprises commerciales ni d’y investir des fonds reçus dans le cadre des subventions du gouvernement national sans l’accord écrit du ministre.

 

Étant donné que les ressources des conseils locaux proviennent presque exclusivement du gouvernement national, qu’il existe un contrôle strict des dépenses locales et que les activités des conseils locaux sont réduites au minimum, il est logique que le recours aux emprunts soit très limité dans la pratique, en raison également de la procédure restrictive qui leur est applicable.

 

Dans ce contexte, les rapporteurs estiment que Malte satisfait en partie aux exigences de l’article 9.8 de la Charte.

Article 9.7
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence.

Les conseils locaux et régionaux reçoivent des transferts pour l’exercice des fonctions qui leur sont attribuées par la loi, ainsi que des subventions spécifiques à des fins particulières. L’article 9.7 de la Charte prévoit que l’allocation de subventions spécifiques doit s’appuyer sur des critères objectifs et transparents justifiés par des besoins de dépenses et que les critères pour l’allocation de dotations générales doivent être précisés par la loi afin de permettre aux collectivités locales de connaître à l’avance le montant des transferts qu’elles recevront.

 

En outre, « la Charte marque une préférence pour les subventions non affectées, pour la simple raison que, dans ces cas, la collectivité locale jouit d’un plus grand pouvoir discrétionnaire pour décider de l’affectation des fonds reçus (alors que, s’agissant de subventions destinées au financement de projets spécifiques, elle est tenue d’affecter les fonds aux projets concernés) » (Commentaire contemporain, paragraphe 179).

 

Le système général de financement, tel qu’il est présenté ci-dessus, est basé sur des fonds affectés selon la formule qui établit les montants pour chaque conseil dans chacun des domaines d’activité des conseils locaux prévus à l’article 33 de la LAL. Les conseils locaux n’ont donc pas de pouvoir discrétionnaire sur l’utilisation des fonds sur leur propre territoire, comme l’exige l’article 9.7 de la Charte.

 

En outre, selon l’article 61 de la LAL, il est interdit aux conseils locaux d’autoriser des travaux dont la valeur dépasse la dotation annuelle qui leur est allouée pour cet exercice, compte tenu du montant prévu pour le financement des activités ordinaires, à moins qu’ils n’obtiennent l’approbation du gouvernement national (ministre du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales et ministre des Finances). Cette disposition entraîne une nouvelle limitation de l’autonomie de dépense des conseils locaux et une augmentation correspondante des subventions réservées.

 

En particulier depuis la réforme de 2019, une tendance claire se dessine en faveur d’un système de financement qui privilégie les fonds liés à des projets par rapport aux dispositifs de financement généraux. L’article 66 bis de la LAL, introduit par la réforme de 2019, prévoit que « les conseils locaux ont la priorité pour l’application des fonds et des dispositifs spéciaux émis de temps à autre par le ministre ou la Division des collectivités locales sur la base d’indicateurs et de résultats financiers, dans une période de trois ans. Le but est de reconnaître et récompenser les conseils locaux et régionaux qui respectent les règles financières ».

 

La réforme officialise une tendance générale à l’augmentation du financement par projet, qu’il soit fourni par le gouvernement ou par d’autres sources, telles que les agences ou l’UE. Les conseils locaux peuvent également mettre en oeuvre des projets au-delà de la liste stricte de leurs fonctions figurant à l’article 33 de la LAL, ce qui signifie que ce n’est que par le biais de projets que les conseils locaux peuvent mener une certaine politique locale et fournir des services à leurs résidents en dehors de l’ensemble très rigide et étroit des activités prévues par la loi. Par exemple, le maire de Fontana (Gozo) a expliqué à la délégation qu’il avait pu obtenir un nouveau minibus électrique pour transporter les résidents locaux défavorisés en divers endroits afin d’assister aux activités sociales organisées par le conseil local.

 

La Division des collectivités locales conclut des programmes de subventions avec plusieurs conseils locaux afin de réaliser des projets dans leurs localités respectives, au moyen de fonds provenant de différents ministères, de l’UE ou de donateurs internationaux. Les projets s’appuient sur des fonds réservés à des fins spécifiques. Un exemple cité par la CNC est l’Accord sur les programmes de petites subventions (2021), conclu pour environ 690 000 € avec sept conseils locaux urbains en vue d’établir un centre de développement des compétences pour améliorer les opportunités d’emploi, la régénération d’un jardin et d’une aire de jeux, un service de mobilité et d’accessibilité pour les personnes vulnérables, le développement d’un centre de jour pour le vieillissement actif, l’organisation d’activités en plein air pour les personnes âgées, etc. D’autres fonds réservés sont affectés à des projets d’écologisation, à la réduction de l’impact des projets d’infrastructure et à la mise en oeuvre de projets durables au sein des collectivités locales.

 

L’objectif est de renforcer la compétitivité et d’aider les conseils les plus actifs. Si l’objectif est louable, il a pour effet d’accroître encore les subventions réservées. À cet égard, il convient de rappeler que la Charte, si elle est favorable au financement des activités locales sur la base de projets, prévoit que l’augmentation des fonds réservés ne doit pas se faire au détriment du financement de base non réservé à des fins spécifiques. « Le ratio entre les subventions conditionnelles (réservées) et les subventions inconditionnelles (générales) est considéré comme un indicateur pertinent de l’autonomie financière des collectivités locales. Les subventions conditionnelles limitent l’autonomie locale, mais cette conditionnalité peut faire partie des instruments politiques appliqués par le gouvernement central pour atteindre des objectifs. Les subventions réservées sont soumises à un contrôle plus strict de la part du gouvernement » (Commentaire contemporain, paragraphe 181).

 

En outre, lors des réunions avec les délégations, plusieurs responsables locaux ont souligné que les dispositifs de financement sont souvent très complexes, que les délais sont serrés et que les informations à ce sujet ne sont pas systématiquement fournies à l’avance par le gouvernement. Par conséquent, si les dispositifs gouvernementaux sont la seule possibilité pour les localités d’entreprendre certaines activités et de recevoir les fonds nécessaires, il est difficile pour les conseils locaux qui sont mal équipés et mal financés de présenter une demande pour de tels programmes.

 

Pour ces raisons, tout en saluant les changements introduits par la réforme de 2019, les rapporteurs estiment que la situation à Malte n’est pas conforme à l’article 9.7 de la Charte.

Article 9.6
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales doivent être consultées, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles ci des ressources redistribuées.

L’article 9.6 de la Charte précise le principe général de consultation, énoncé dans l’article 4.6, dans le domaine de la répartition des ressources. Les collectivités locales doivent être consultées « d’une manière appropriée », ce qui signifie qu’elles doivent disposer de suffisamment de temps dans le cadre de la consultation et pouvoir s’appuyer sur des informations pertinentes, et que la consultation ne doit pas être menée en tant qu’étape formelle nécessaire alors que les décisions sont déjà prises. Au contraire, les autorités locales doivent avoir la possibilité effective de présenter leurs revendications et les décisions doivent pouvoir être modifiées après consultation.

 

Dans le dernier rapport de suivi, les rapporteurs ont conclu que l’article 9.6 n’était pas respecté à Malte, en raison de l’absence de consultation formelle du gouvernement national avec les autorités locales. La prédominance des canaux de consultation informels reste un problème, comme il est mentionné ci-dessus au sujet de l’article 4.6, et une plus grande attention devrait être accordée à une approche équitable et surtout efficace de la consultation en général. Cela étant, la réforme de 2019 a réalisé une avancée importante à cet égard, en reformulant le texte de l’article 57 de la LAL comme suit : « [l]a dotation mentionnée à l’article 55 est mise à la disposition des conseils locaux par le ministre après consultation de l’Association ».

 

Cela signifie que l’Association des conseils locaux doit être formellement consultée par le ministère avant que l’allocation de fonds aux conseils locaux et régionaux pour l’administration ordinaire ne soit déterminée. Les rapporteurs considèrent que la consultation formelle de l’Association des conseils locaux est un pas important vers l’établissement d’un principe général de consultation des autorités locales.

 

Toutefois, aucune référence n’est faite au contenu et aux modalités de la consultation, et l’Association ne dispose d’aucun pouvoir formel dans le processus, à l’exception du droit d’être consultée. En outre, certains interlocuteurs ont souligné que la pratique de la consultation n’avait pas changé de manière significative par rapport au passé.

 

Les rapporteurs considèrent donc que Malte respecte partiellement l’article 9.6 de la Charte.

Article 9.5
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité.

À Malte, il n’existe pas de mécanisme de péréquation en tant que tel, puisque le financement des conseils locaux et régionaux provient presque entièrement du gouvernement national. Comme aucun impôt n’est levé au niveau local, il n’y a pas, techniquement, de localités fortes ou faibles sur le plan fiscal. Au contraire, chaque conseil reçoit une part du budget national alloué aux collectivités locales selon une formule.

 


Cependant, une mesure équivalente à la péréquation existe dans la formule elle-même. Pour chacune des quatre catégories de dépenses locales (1. Aménagement paysager et entretien des parcs et jardins ; 2. Entretien des routes et infrastructures ; 3. Gestion des déchets ; 4. Administration), le montant des fonds alloués à chaque localité correspond à un pourcentage des dépenses publiques totales dans les catégories respectives, en prenant en considération les chiffres de chaque localité séparément et en assurant une approche uniforme de la répartition des subventions disponibles entre les localités.

 

En outre, le fonds d’ajustement établi par le gouvernement national, qui vise à compenser les besoins particuliers de certains conseils locaux en transférant des fonds réservés à des fins définies, constitue une forme spécifique, quoique limitée, de péréquation. Les fonds supplémentaires accordés à la localité de Marsa, particulièrement touchée par les migrations, en sont un exemple.

 

En vertu de l’article 58 de la LAL, le ministre du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales peut, avec l’approbation du ministre des Finances, créer des fonds spéciaux pour les conseils locaux. Selon le règlement ministériel correspondant, les conseils locaux qui sont confrontés à des défis spécifiques ou qui subissent une diminution de leur dotation par rapport aux années précédentes peuvent demander des fonds supplémentaires (montant global limité : 3 822 146 € en 2021) à la Division des collectivités locales. La demande doit être soumise au moyen d’un modèle spécifique et doit inclure un plan détaillé sur la manière dont il est prévu d’utiliser les fonds supplémentaires. Les fonds ne sont transférés qu’après que la Division a certifié que le plan était justifié.

 

Les rapporteurs concluent donc que Malte respecte l’article 9.5 de la Charte.

Article 9.3
Les ressources financières des collectivités locales - Non ratifié

Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d’impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi.

172. Malte n’a pas ratifié l’article 9.3 de la Charte, qui n’est donc pas applicable à ce pays. Cette disposition, l’une des plus importantes de toute la Charte, vise à garantir que les autorités locales disposent d’un certain pouvoir d’imposition, qui est la clé de l’autonomie financière.

 

173. La Charte exige qu’une partie des recettes locales provienne d’impôts locaux, dont les autorités locales doivent pouvoir déterminer le taux. Il s’agit là des deux faces d’une même médaille, car les impôts locaux sont non seulement une source importante de financement pour les autorités locales, mais aussi la condition préalable à la capacité de faire des choix politiques et donc de créer une responsabilité politique.

 

174. Comme cela a été indiqué à la délégation, il existe dans le pays un large consensus entre les différents partis sur le fait que les impôts locaux ne sont pas une priorité à Malte. L’une des raisons avancées pour expliquer cette réticence à doter les conseils locaux d’un pouvoir d’imposition est qu’il ne serait pas possible d’établir 68 régimes fiscaux différents dans un petit pays comme Malte. Cette affirmation est cependant exagérée, car le pouvoir d’imposition local n’implique pas un régime fiscal différent, mais simplement une spécification du principe d’égalité selon lequel des situations différentes doivent être traitées différemment et du principe de la concurrence entre les conseils locaux.

 

175. Les rapporteurs rappellent qu’une certaine forme d’autonomie financière est essentielle pour déterminer la portée globale de l’autonomie locale et que la non-ratification de l’article 9.3 remet en question les caractéristiques et les éléments fondamentaux de l’autonomie locale.

Article 9.2
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les ressources financières des collectivités locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la Constitution ou la loi.

L’article 9.2 de la Charte établit le principe de proportionnalité entre les ressources financières à la disposition d’une collectivité locale et les missions qu’elle remplit. « Cela signifie que les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être suffisantes et proportionnées à leurs fonctions et tâches » (Commentaire contemporain, paragraphe 149).

 

Comme indiqué en lien avec l’article 9.1, à Malte les fonds et les tâches des autorités locales sont extrêmement limités. Les ressources sont ainsi en quelque sorte proportionnées aux fonctions des autorités locales. Cependant, il n’est pas conforme à l’esprit de la Charte de parvenir à une telle proportionnalité en réduisant les fonctions des conseils locaux.

 

En outre, la commensurabilité signifie que « toute nouvelle tâche assignée ou transférée aux collectivités locales doit être accompagnée d’un financement ou d’une source de revenus  correspondant pour couvrir les dépenses supplémentaires » (Commentaire contemporain, paragraphe 150). Aucune nouvelle tâche n’est attribuée ou transférée aux conseils locaux, et certaines leur sont retirées, comme la gestion des déchets.

 

Pour cette raison, les rapporteurs concluent que Malte ne respecte pas l’article 9.2 de la Charte.

Article 9.1
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l’exercice de leurs compétences.

Les règles relatives aux ressources financières des autorités locales sont contenues dans les articles 55 à 68 de la LAL, dans la huitième annexe de la même loi et dans le règlement (financier) sur les autorités locales (S.L. 363.01). L’article 55 de la LAL dispose que, chaque année, au titre de la loi sur la dotation budgétaire, le ministre des Finances alloue des crédits aux conseils locaux et régionaux pour l’exercice de leurs fonctions. Ces dotations sont mises à la disposition des conseils par le ministre du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales sur demande écrite du secrétaire exécutif et après consultation de l’Association des conseils locaux. Leur montant est déterminé sur la base d’une formule établie dans la huitième annexe de la LAL, qui prend en compte le rapport entre la population et la superficie de chaque localité.

 

La formule est claire et transparente. Toutefois, selon certains interlocuteurs, le mécanisme de financement actuel, qui a été établi il y a un certain temps, ne reflète pas toujours la situation actuelle et, surtout, ne tient pas compte du fait que les localités ont des besoins différents et opèrent dans des contextes socio-économiques différents.

 

Les conseils locaux n’ont pas le pouvoir d’établir un impôt local ni de déterminer le taux local d’un impôt national. Le pouvoir limité dont ils jouissaient pour collecter des fonds supplémentaires, tels que les droits de stationnement, a été supprimé par la réforme de 2019, qui a abrogé l’ancien article 60 de la LAL. Pendant la procédure de consultation, l'Association a noté que les conseils locaux peuvent proposer des règlements municipaux grâce auxquels ils peuvent lever des fonds pour des services.

 

Outre les transferts du gouvernement national déterminés par la formule, qui représentent plus de 90 % du budget des conseils locaux et régionaux, des ressources supplémentaires limitées proviennent de fonds gouvernementaux supplémentaires ou spéciaux et du transfert d’une très faible part des recettes provenant d’événements organisés par ou dans les localités, tels que les festivals et autres. Enfin, en cas d’urgence et d’imprévu (comme pendant la pandémie), le Parlement peut établir des fonds d’urgence supplémentaires conformément à l’article 105 de la Constitution.

 

Plus précisément (chiffres de 2021), les conseils locaux ont reçu un total de 48 828 584 €, dont 41 800 000 € distribués selon la formule, 3 822 146 € de fonds supplémentaires reçus du gouvernement et 3 206 438 € de revenus générés par les conseils locaux. En plus de cette somme, 416 445 € supplémentaires ont été alloués à des conseils locaux spécifiques pour des besoins particuliers ou parce qu’ils ont connu une diminution de leur dotation par rapport aux périodes précédentes. Les régions ont reçu un montant total de 3 298 234 €, dont 129 572 € de revenus autogénérés. L’Association des conseils locaux a reçu une contribution de 240 000 € (2021) et a généré un montant supplémentaire important en louant ses installations. Il convient de noter qu’un nombre important de conseils locaux n’ont pas été en mesure de générer des revenus propres et que quelques-uns n’ont pas reçu de revenus supplémentaires de la part du gouvernement. En résumé, les autorités locales n’ont pas droit à des ressources financières propres.

 

Les deux autres exigences de l’article 9.1 de la Charte en matière de ressources propres sont l’adéquation de ces ressources et le droit des collectivités locales d’en disposer librement, deux critères qui ne sont pas remplis à Malte.

 

D’après le Commentaire contemporain (paragraphe 146), « l’expression "ressources propres suffisantes’ comprend l’obligation d’assurer la proportionnalité entre les fonctions obligatoires des collectivités locales et les financements disponibles. [...] Le contexte économique national devrait permettre l’affectation ou la redistribution aux collectivités locales de ressources financières dans le cadre du budget de l’État. Quoi qu’il en soit, on s’attend à ce que les collectivités locales soient consultées sur la manière dont les ressources leur sont affectées ou redistribuées et sur les principes de fixation du montant des allocations » (voir ci-dessous le commentaire relatif à l’article 9.6). Tandis que les conseils locaux et régionaux sont habilités à régler une part très limitée des affaires publiques, les dépenses locales sont encore moins importantes : à Malte, moins de 1 % du PIB est dépensé par les collectivités locales. Il s’agit de loin du taux le plus bas de l’Union européenne3, de surcroît en baisse au cours de la dernière décennie. 163. Dans l’ensemble, bien que le budget des conseils locaux soit extrêmement limité en termes absolus, seuls quelques conseils présentent un déficit budgétaire (en moyenne, moins d’un conseil sur six selon les données fournies par la CNC). Les déficits ne sont pas compensés et le ministre peut retenir aux conseils toute partie du montant dû sur la base de la formule qu’il juge nécessaire pour assurer le redressement d’un éventuel solde négatif (article 55.3 de la LAL), bien que les conseils déficitaires négocient normalement avec le gouvernement national un plan d’ajustement financier.

 

Le fait que certains conseils disposent de soldes de trésorerie élevés, dépassant parfois la dotation financière annuelle pour l’exercice concerné, montre que le déficit n’est pas nécessairement dû à des dotations financières insuffisantes, mais qu’il peut également être imputable à d’autres facteurs. Il est certain que le système arithmétique sur lequel la formule est basée ne permet pas de prendre en compte les différentes difficultés auxquelles chaque conseil est exposé. En outre, les rapporteurs ont également entendu dire que la diminution des activités assurées par les conseils locaux pourrait également expliquer la situation financière relativement saine de la plupart des conseils. Selon la CNC, la situation financière spécifique des divers conseils nécessite une évaluation au cas par cas, en tenant compte des circonstances particulières à chaque conseil. Si certains conseils disposent effectivement de ressources suffisantes pour remplir leur mandat, d’autres sont confrontés à des défis et des contraintes financières. Les rapporteurs partagent l’avis de la CNC selon lequel une approche plus diversifiée, prenant en compte la réalité spécifique de chaque conseil, permettrait de mieux évaluer si le financement des autorités locales est adéquat ou non.

 

En ce qui concerne le droit de disposer librement des fonds, s’il n’est pas interdit en principe aux conseils locaux de décider de la façon dont ils dépenseront les ressources qui leur sont attribuées, ce n’est pas le cas dans la pratique. Premièrement, la majeure partie du budget local est consacrée aux dépenses de personnel. Deuxièmement, les fonds, outre le fait qu’ils sont très limités, sont réservés à des fins spécifiques : un exemple est le budget pour la collecte des déchets, qui est maintenant une responsabilité régionale et non plus locale ; les fonds sont transférés aux conseils locaux, qui en versent une part à leur région. Il en va de même pour le loyer que les autorités locales versent au gouvernement pour le domaine national sur lequel sont érigés leurs bâtiments. Lors de la procédure de consultation, les rapporteurs ont été informés que très récemment cela a été considérablement réduit et plafonné à 500€ par an grâce à un accord avec le ministère chargé des terres publiques. Troisièmement, la loi interdit aux conseils locaux et régionaux de faire des dons, que ce soit en argent ou en nature (article 63A de la LAL).

 

Enfin, et surtout, la liste restrictive mais détaillée des tâches obligatoires contenue dans l’article 33 de la LAL signifie que les fonds sont alloués pour couvrir des catégories spécifiques de dépenses et que les conseils locaux n’ont pas la possibilité ou la capacité financière d’entreprendre l’exécution de tâches non obligatoires. Les fonds alloués à chaque conseil local par voie de subvention sont uniquement destinés à financer des projets spécifiques. Lors de la procédure de consultation, le Ministère a noté que les objectifs spécifiques sont larges et flexibles, ce qui permet aux conseils de concevoir des projets nécessaires à la communauté locale. Cependant, les conseils locaux ne peuvent disposer librement de ces subventions dans l’exercice de leurs fonctions, pas plus qu’ils ne peuvent réduire les dépenses liées à une fonction au profit d’une autre lors d’un exercice financier donné.

 

Les autorités locales n’ayant pas le droit de disposer de ressources financières propres, ni de disposer librement des ressources mises à leur disposition, les rapporteurs concluent que Malte ne respecte pas les obligations découlant de l’article 9.1 de la Charte.

Article 9.4
Les ressources financières des collectivités locales - Article ratifié

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Cette disposition de la Charte exige que les sources de revenus des collectivités locales soient diversifiées et évolutives, c’est-à-dire qu’elles leur permettent de préserver leur autonomie dans des cycles économiques différents et changeants. Par conséquent, les finances des collectivités locales ne devraient pas reposer uniquement sur des taxes ou sur des transferts et devraient être appuyées par toutes les sources possibles de revenus locaux : les transferts ; les impôts, droits et redevances locaux ; les profits de droit privé ; les intérêts sur les comptes et dépôts bancaires ; les pénalités et amendes ; les ventes de biens ou de marchandises ; les services proposés au secteur privé ; etc. En outre, les transferts « devraient être actualisés et éventuellement augmentés au fil des ans pour faire face à l’augmentation des prix ou aux éléments participant à la prestation des services » et « les collectivités locales devraient également être autorisées à augmenter le taux de leurs impôts lorsque l’inflation l’exige » (Commentaire contemporain, paragraphes 161 et 164).

 

À Malte, les ressources locales proviennent uniquement de transferts : à plus de 90 % pour les conseils locaux et à 100 % pour les conseils régionaux. Les montants que les communes ont le droit de conserver, tels que les droits de permis pour les échafaudages, sont presque insignifiants et sont en diminution puisqu’elles pouvaient par le passé conserver au moins une partie des droits de stationnement. Il a été indiqué à la délégation que des projets visant à supprimer d’autres responsabilités et les ressources correspondantes sont en cours, comme le balayage des rues qui sera probablement confié à la Direction nationale du nettoyage. Le système de financement local en place est loin de s’inspirer du principe de diversification des sources de revenus.

 

Un modèle de ressources financières non diversifiées ne peut pas non plus être évolutif. En l’absence d’impôts, de taxes ou d’autres ressources propres à l’échelle locale, les conseils locaux n’ont pas la capacité d’adapter leurs ressources propres aux différents cycles économiques. Seul le gouvernement national peut décider des finances locales et déterminer si, et dans quelle mesure, le financement peut être augmenté, comme il est prévu de le faire pour 2024.

 

Par conséquent, les rapporteurs concluent que Malte ne respecte pas l’article 9.4 de la Charte. 

Article 10.1
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.

Les conseils locaux et régionaux ont le droit de coopérer entre eux pour proposer les services locaux ou exercer leurs responsabilités. L’article 37(1) de la LAL dispose que « deux conseils locaux ou plus peuvent s’acquitter de l’une quelconque de leurs fonctions conjointement et ils peuvent aussi s’accorder pour que celles-ci soient exercées par un comité mixte ou par un agent de l’un d’entre eux ».

 

Cette loi établit en outre que les conseils locaux ayant conclu un tel accord de coopération « peuvent se réunir lors de séances communes pour examiner l’exercice des fonctions sur lesquelles porte l’accord et tous les conseillers locaux ont le droit d’y participer et de voter, s’il y a lieu, sauf si l’accord en dispose autrement » (article 37(2) de la LAL).

 

Les interlocuteurs rencontrés par la délégation ont souligné d’une part que la coopération a lieu régulièrement, bien que de manière plutôt informelle, en particulier entre les conseils locaux voisins, et qu’elle concerne tous les domaines d’activité des conseils locaux. D’autre part, ils ont également indiqué à la délégation que, dans la pratique, étant donné le champ d’action limité des collectivités locales, les accords de coopération sous les formes prescrites par la loi, telles que les comités mixtes, sont beaucoup moins fréquents.

 

Compte tenu de ce qui précède, la situation à Malte est conforme à l’article 10.1 de la Charte.

Article 10.2
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.

Non seulement le droit des collectivités locales d’appartenir à une association est reconnu à Malte, mais il s’agit même d’une obligation légale. L’article 37(3) de la LAL dispose que « les conseils locaux doivent adhérer à une association reconnue en tant que telle par le gouvernement pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs ».

 

Créée en 1994, l’Association des conseils locaux veille à la protection et à la promotion des intérêts communs de tous les conseils locaux. Depuis la création des régions en 2011, les conseils régionaux sont également représentés au sein de l’Association. Elle sert de lien entre le gouvernement national et les conseils locaux et régionaux, entretenant des contacts formels et informels avec les deux, et favorise la coopération entre les conseils locaux, en encourageant les réunions d’échange de pratiques.

 

L’Association est financée par des fonds provenant du gouvernement national, qui ont été augmentés au cours des dernières années. En plus du financement de base, l’Association est habilitée à générer des ressources propres, par exemple en louant ses locaux pour des conférences et d’autres événements. Ces ressources propres se sont élevées à environ 600 000 euros en 2022. L’Association est d’ailleurs dans une situation financière plus favorable que celle des localités. Elle compte trois employés permanents à temps plein, tandis que la Division des collectivités locales du ministère du Patrimoine national, des Arts et des Collectivités locales emploie une soixantaine de personnes.

 

L’Association fournit un soutien et une expertise techniques aux conseils locaux dans plusieurs domaines, et forme les membres des conseils locaux dans différents domaines et secteurs : les formations sont proposées gratuitement afin de faciliter la participation des conseillers. Chaque année, l’Association organise 3 ou 4 sessions plénières pour ses membres, une réunion plénière distincte pour les maires uniquement et une autre pour les dirigeants minoritaires. Elle promeut également la sensibilisation de la population aux attributions des collectivités locales, qui est assez faible selon tous les interlocuteurs.

 

L’Association est consultée sur la plupart des questions relatives au secteur des collectivités locales et son rôle apparaît de plus en plus dans la législation. Par exemple, en cas de dissolution d’un conseil local, le ministre nomme un comité pour gérer le conseil jusqu’à ce que de nouvelles élections soient organisées, et ce comité est dirigé par le président de l’Association (article 23.2 de la LAL).

 

Tous les interlocuteurs ont confirmé l’importance du rôle joué par l’Association et le fait qu’elle est considérée comme un acteur clé dans le secteur maltais des collectivités locales, à la fois du point de vue des fonctions assignées par la législation et l’administration et de celui de son approche proactive, qui accroît sa présence également par le biais de réseaux informels.

 

Si ce dernier rôle est important et nécessaire dans tous les contextes, et peut-être plus encore dans un pays de petite taille comme Malte, il est tout aussi important de ne pas s’appuyer trop massivement sur les relations informelles et de continuer à renforcer le rôle de l’Association, également et avant tout dans les procédures formelles.

 

Les rapporteurs estiment que Malte respecte l’article 10.2 de la Charte.

Article 10.3
Le droit d'association des collectivités locales - Article ratifié

Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.

Le droit des collectivités locales de coopérer avec leurs homologues d’autres pays et d’appartenir à des associations internationales de collectivités locales est prévu par la législation, comme l’exige l’article 10.3 de la Charte. L’article 37(3) de la LAL dispose que les conseils locaux peuvent appartenir à des associations internationales d’autorités locales, tandis qu’aux termes de son article 79 les conseils locaux ont le droit de « conclure des accords de jumelage avec une ville, un village ou une autre localité de tout autre pays ».

 

Les accords de jumelage sont toutefois soumis à une approbation ministérielle, qui est délivrée après que l’Association a donné son avis (non contraignant). Les accords de jumelage des conseils locaux sont réglementés en détail par un règlement ministériel, le règlement sur les conseils locaux (jumelage), S.L. 363.141, qui définit un jumelage comme un accord d’amitié, de coopération ou d’association entre deux collectivités de pays différents. Pour la mise en place d’un jumelage, le conseil local soumet à la Division des collectivités locales un rapport écrit qui contient les objectifs et les raisons du jumelage proposé, une estimation des dépenses qu’il entraînera, le nom du conseiller responsable, une déclaration du secrétaire exécutif selon laquelle ce rapport a été examiné et approuvé par le conseil, ainsi qu’un plan de travail.

 

Le règlement dispose en outre que les jumelages doivent être conclus de préférence avec des autorités locales de pays membres de l’Union européenne ou candidats à l’adhésion. Il est si détaillé qu’il prévoit même des règles spécifiques concernant les dépenses engagées pour la conclusion, la signature et le fonctionnement du jumelage, qui doivent être aussi faibles que possible, et concernant les billets de voyage, qui doivent être en classe économique. Cette discipline étroite offre un exemple de l’approche globale de contrôle strict qu’exerce le gouvernement national sur les autorités locales maltaises.
222. Malte a signé (en 1999) mais n’a pas ratifié la Convention-cadre de Madrid sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 106), accompagnant la signature d’une déclaration selon laquelle, conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la Convention-cadre, son application est subordonnée à la conclusion d’accords interétatiques. La Convention n’est donc pas applicable à Malte. Les rapporteurs sont d’avis que le gouvernement pourrait envisager de ratifier la Convention-cadre européenne de Madrid sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales (STE n° 106) et ses protocoles additionnels. Ils estiment que les conseils locaux peuvent s’engager dans une coopération internationale, bien que cette collaboration soit limitée par les contraintes importantes imposées par le pouvoir national.

 

Dans ce contexte, les rapporteurs concluent que Malte respecte formellement l’article 10.3 de la Charte, mais ils suggèrent d’assouplir les exigences procédurales applicables aux accords de jumelage.

Article 11
Protection légale de l'autonomie locale - Article ratifié

Les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne.

Par voie de recours juridictionnel, on entend l’accès d’une collectivité locale : a. à un tribunal dûment constitué, ou b. à un organe équivalent créé par la loi, indépendant et habilité à statuer sur le point de savoir si une action, une omission, une décision ou un autre acte administratif est conforme ou non à la loi ou, selon le cas, à donner son avis sur la décision à rendre.

 

Aux termes de l’article 38 de la LAL, les conseils locaux et régionaux ont le droit de contester devant un tribunal toute décision faisant obstacle de quelque façon que ce soit au libre exercice des pouvoirs qui leur sont conférés par cette même loi. Le même droit n’est pas accordé à l’Association des conseils locaux.

 

La formulation de l’article 38 de la LAL est volontairement large et couvre ainsi tous les aspects que l’article 11 de la Charte vise à protéger. Comme le précise le Commentaire contemporain (paragraphes 210-211), l’usage des voies de recours est un droit des collectivités locales, et non un simple souhait ou une préoccupation, et ce droit comprend non seulement la capacité d’agir en justice devant un tribunal de la même manière que toute autre entité juridique, par exemple une entreprise, mais aussi le pouvoir d’agir en droit public contre d’autres niveaux d’autorité publique. Cela implique par exemple que les conseils locaux ont également le droit d’invoquer devant les tribunaux les dispositions de la Charte, puisque Malte est partie à cet instrument (à l’exception de l’article 9.3, que l’État ne s’est pas engagé à respecter).

 

Si, en droit, l’article 11 est pleinement respecté, le droit à un recours juridictionnel ne semble pas être utilisé dans la pratique. Les interlocuteurs n’ont mentionné qu’une seule affaire portée devant les tribunaux ordinaires, concernant des contrats pour des abribus, et la Cour constitutionnelle, comme elle l’a confirmé, n’a eu à connaître d’aucune affaire concernant l’autonomie locale depuis le dernier exercice de suivi en 2016. De même, la vaste réforme constitutionnelle introduite en juillet 2020 – à la suite des recommandations formulées par la Commission de Venise en 2018, compte tenu de la nécessité de garantir l’équilibre des pouvoirs ainsi que l’indépendance et la neutralité de ces institutions et de leur personnel, tout en garantissant leur efficacité et leur responsabilité démocratique4 – n’a eu aucun impact sur l’autonomie locale.

 

Il a été indiqué à la délégation que les recours judiciaires étaient plus fréquents pendant les deux premières décennies qui ont suivi l’introduction des conseils locaux et qu’ils ont diminué au fil du temps jusqu’à disparaître complètement ces dernières années.

 

Tout cela montre une fois de plus que l’autonomie locale à Malte est essentiellement un instrument visant à délester les institutions et les responsables politiques nationaux des relations avec les citoyens, plutôt qu’une institution décentralisée à part entière. Bien que rien dans la loi ne s’oppose aux principes et aux règles énoncés à l’article 11, dans la pratique cette disposition est sous-utilisée ou plutôt non utilisée. La conformité n’est donc garantie que dans un sens formel, et les rapporteurs ne peuvent que souligner que l’absence de recours judiciaires concernant l’autonomie locale ne témoigne pas de la bonne santé de l’autonomie locale, mais plutôt de son absence substantielle.

 

Néanmoins, les rapporteurs concluent que Malte respecte l’article 11 de la Charte.

ADHESION

au Conseil de l’Europe 29 avril 1965

RATIFICATION

de la Charte européenne de l’autonomie locale 6 septembre 1993

CONSTITUTION | LEGISLATION NATIONALE

Ni la Constitution maltaise ni la loi sur les conseils locaux, principal texte législatif traitant de l’autonomie locale en République de Malte, ne font explicitement référence, pas plus qu’elles ne reconnaissent, l’autonomie locale.



29Disposition(s) ratifiée(s)
0Disposition(s) avec réserve(s)
1 Disposition(s) non ratifiée(s)
10Disposition(s) conforme(s)
4Articles partiellement conformes
15Disposition(s) non conforme(s)